محمود مسائلی – پرسش‌ها: در حالی که اعضای دائمی‌شورای امنیت بطور پیوسته از حق وتو برای تامین منافع خود استفاده می‌کنند، آیا بهتر نیست که وتو را معادل باج‌خواهی از جهان در نظر بگیریم؟ تجربه روسیه نشان می‌دهد که این کشور بیشترین استفاده از حقق وتو را داشته است، در اینصورت چگونه می‌توان به نظم بین‌المللی پایدار و همراه با عدالت در جامعه جهانی دست یافت؟ برای دستیابی به سازوکاری همکارانه و موثر در جهان، چگونه می‌توان اصلاحاتی در ساختار سازمان ملل متحد بوجود آورد که مانع از حق وتو توسط کشورهای عضو دائم شورای امنیت بشود؟ چه راه حل‌هایی برای انجام اصلاحات در سازمان ملل متحد وجود دارد؟
طرح موضوع
در سخنرانی آتشین روز سه‌شنبه، چهارم آوریل ۲۰۲۲ در شورای امنیت سازمان ملل متحد، ولودیمیر زلینسکی رئیس جمهور اوکراین، این شورا را به واکنش در برابر جنایات جنگی روسیه در کشورش فرا خواند. زلینسکی گفت که سازمان ملل قادر به پاسخگویی روسیه نیست، زیرا مسکو «حق وتو در شورای امنیت سازمان ملل را به حق کشتار انسان‌ها تبدیل کرده است.» وی در ادامه سخنان خود گفت کشورهای عضو شورای امنیت یا باید روسیه را از شورای امنیت اخراج کرده، و یا اینکه این شورا را بطور کامل منحل نمایند. این سخنان سرشار از احساسات و عواطف انسانی، که بیانگر خواست بسیاری از شهروندان جهان است، بازتاب‌های گسترده‌ای در رسانه‌های همگانی و فضای مجازی داشت. بطور طبیعی واکنش‌هایی نیز در حمایت از این سخنان در رسانه‌ها و خبرگزاری‌ها منتشر شد. هدف این نوشتار این است که با نگاهی کوتاه به ساختار قدرت در سازمان ملل متحد به راهکارهای موجود برای اصلاحات در این سازمان اشاره شود.
ساختار قدرت در شورای امنیت
به دنبال طرح‌هایی که حتی قبل از شروع جنگ جهانی دوم برای نظم بخشیدن به روابط میات کشورها پیشنهاد شده بودند، منشور ملل متحد، که سند تاسیس سازمان ملل متحد است، در کنفرانس سانفرانسیسکو در ۲۶ ژوئن سال ۱۹۴۵ برای امضا رونمایی شد و در۲۴ اکتبر همان سال جنبه اجرایی پیدا کرد. پیشتر در ۱۲ ژوئن ۱۹۴۱ نمایندگان اعلامیه‌ای را در ارتباط با این موضوع که «تنها مبنای واقعی صلح پایدار، همکاری مشتاقانه مردم آزاد در جهانی است که در آن، همه با رهایی از خطر تجاوز، از امنیت اقتصادی و اجتماعی برخوردار باشند» امضا کرده بودند. قصد امضاکنندگان اعلامیه این بود که کشورها «با یکدیگر و با دیگر مردم آزاد، همه با هم در جنگ و هم در صلح برای جهان آزاد همکاری کنند.»
برای تحقق این آرمان‌ها که بطور عمده بر حفظ صلح و امنیت بین‌المللی تکیه داشتند، ماده یک منشور چهار هدف اصلی را برای جامعه جهانی اعلام نموده است:
• حفظ صلح و امنیت بین‌المللی
• توسعه روابط دوستانه بین ملت‌ها
• همکاری در حل مشکلات بین‌المللی و ترویج احترام به حقوق بشر
• هماهنگی اقدامات ملت‌ها
برای تامین این اهداف ماده ٧ منشور شش ارگان اصلی را در مجموعه سازمان ملل متحد تعریف کرده است که از حیث سلسله مراتب قدرت، در بالاترین درجه هرم، شورای امنیت و سپس مجمع عمومی سازمان قرار دارند. شورای امنیت شامل پانزده عضو سازمان ملل متحد، یعنی ۵ عضو ثابت شامل جمهوری خلق چین، فرانسه، اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی (فدراسیون روسیه امروز)، بریتانیای کبیر و ایرلند شمالی، و ایالات متحده آمریکا اعلام شد. مجمع عمومی ده عضو دیگر را با برای یک دوره دو ساله بر اساس نوعی تقسیم‌بندی جغرافیایی عادلانه برای عضویت در این شورا انتخاب می‌کند.
ماده ۲۵ منشور مهمترین و اصلی‌ترین و نیز الزام‌آورترین سند حقوقی جهان است و همه توان سازمان ملل متحد را در اختیار اعضای شورای امنیت قرار می‌دهد.
«ماده ٢۵: اعضای ملل متحد موافقت می‌نمایند که تصمیمات شورای امنیت را بر طبق این منشور قبول و اجرا نمایند.»
ماده ۲٧ توضیح بیشتر در باره موضوع الزام‌آور بودن تصمیمات شورا فراهم می‌آورد. به موجب بند دوم همان ماده «تصمیمات شورای امنیت در خصوص موضوعات و آیین کار با رای ٩ عضو اتخاذ می‌شود». اما طبق بند سوم «تصمیمات شورای امنیت راجع به سایر مسائل (موضوصات اساسی) با رای مثبت ٩ عضو که شامل آراء همه اعضای دائم شورا باشد اتخاذ می‌گردد.» در اینجاست که امتیاز ویژه موسوم به وتو راه حل و فصل مسالمت‌آمیز و انسانی موضوعات را مسدود می‌سازد. در حقیقت هرگاه موضوعی از نقطه نظر حفظ صلح و امنیت بین‌المللی چنان حائز اهمیت باشد که در دستور کار شورا قرار گیرد، هر نوع اتخاذ تصمیمی درباره آن مستلزم ٩ رای مثبت و شامل رای مثبت کلیه اعضای دائمی شورا است. در این شرایط است که اراده یکی از آن اعضای دائمی برای مخالفت با موضوع حتی مانع از طرح آن در شورا شده و همچنین نمی‌تواند در دستور کار و بررسی هم قرار گیرد. به این امر «وتو»، یا حق رأی ویژه، و یا توانایی انحصاری برای مخالفت کردن، می‌گویند. این موضوع به توضیح بیشتری نیاز دارد.
بر اساس بند اول از ماده ۲۴ منشور، شورای امنیت عهده‌دار مسئولیت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی است. بنابراین «به منظور تامین اقدام سریع و موثر از طرف ملل متحد، اعضای آن مسئولیت اولیه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را به شورای امنیت واگذار می‌نمایند و موافقت می‌کنند که شورای امنیت در اجرای وظایفی که به موجب این مسئولیت بر عهده دارد، از طرف آنها اقدام نماید.» این حق انحصاری شورای امنیت است تا بر همه موضوعات مربوط به صلح و امنیت بین‌المللی انحصار کامل داشته باشد.
حق وتو کردن به این دلیل در منشور گنجانده شد تا اطمینان حاصل شود که فاتحان جنگ جهانی دوم با یک صدای واحد در مورد مسائل جنگ و صلح با یکدیگر هماهنگ و هم‌نظر هستند. آنهایی که منشور ملل متحد را به وجود آوردند، اصل را بر این گذاشته بودند که فاتحان جنگ جهانی دوم، برای حل موضوعات مربوط به صلح و امنیت بین‌المللی تمایل به همکاری دارند. اتحاد علیه فاشیسم علت اصلی چنین تصوری بود، که البته درست از آب در نیامد. به همین دلیل، به زودی پس از پایان جنگ جهانی دوم مشخص شد که آنها، به ویژه اتحاد جماهیر شوروی (سابق) تمایلی به چنین همکاری‌هایی ندارد.
باید یادآوری کرد که مفهوم «وتو» یا «حق وتو کردن» در خود منشور دیده نمی‌شود. اما متن صریح بند سوم از ماده ٢٧ زمینه‌های لازم را جهت برخورداری از این امتیاز ویژه برای اعضای دائمی شورا فراهم آورده است. استفاده انحصاری از وتو بر عملکرد شورا تأثیرات نافذی داشته است به گونه‌ای که فراتر از آن طرحی که نویسندگان منشور در نظر داشتند، این امتیاز ویژه اغلب مانع از تصمیم‌گیری شورا در باره موضوعات اساسی و حیاتی جامعه بین‌المللی می‌شود. در حقیقت، این امر کاملا عادی شده است که به دلیل تهدید یک عضو دائمی شورا به استفاده از حق وتو، موضوعی حتی در دستور کار شورا قرار نگیرد. در نتیجه، رقابت‌های سیاسی میان اعضای دائمی شورا راه را در برابر حل و فصل موضوعات سیاسی حیاتی بین‌المللی مسدود، و در نتیجه آن زیان‌های عمده‌ای علیه حیات صلح‌آمیز و عادلانه کشورها باعث شده است.
البته مجمع عمومی سازمان نیز به موجب بند یک از ماده ۱۱، می‌تواند «اصول کلی همکاری برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی شامل اصول ناظر بر خلع سلاح و تنظیم تسلیحات را مورد رسیدگی قرار داده و ممکن است در مورد اصول مذکور به اعضا، یا به شورای امنیت یا به هر دو توصیه‌هایی ارائه دهد.» در حقیقت، مجمع عمومی هم با درجه پایین‌تری از شورای امنیت می‌تواند به موضوعات مربوط به حفظ صلح و امنیت بین‌المللی بپردازد. اما قادر به تصمیم‌گیری نیست زیرا همانگونه که از متن صریح بند یک از ماده ١١ بر می‌آید، این مداخله مجمع عمومی فقط به انجام توصیه‌هایی محدود شده و نمی‌تواند شامل اقدامات قاطع و موثری برای صلح و امنیت بین‌المللی باشد.
اما مشکل پیچیده‌تر و غیرقابل حلی که ممکن است ذهن خواننده این نوشتار را به یأس و ناامیدی بکشاند، این است که بر اساس بند یک از ماده ١٢ اگر موضوعی در دستور بررسی و کار شورای امنیت باشد، مجمع عمومی حتی حق توصیه کردن هم ندارد: «تازمانی که شورای امنیت در مورد اختلافی و یا وضعیتی، در حال انجام وظایفی است که در این منشور بدان محول شده است، مجمع عمومی حتی حق توصیه در مورد آن اختلاف یا وضعیت نخواهد داشت، مگر اینکه شورای امنیت از مجمع چنین تقاضایی را داشته باشد.»
استفاده از وتو همواره مانع از عملکرد صحیح شورای امنیت به موجب منشور ملل متحد و اهداف آن بوده است. در سال‌های اولیه بعد از تاسیس سازمان ملل متحد، اتحاد جماهیر شوروی بیش از همه از حق وتو استفاده کرد. در طول سال‌ها، اتحاد جماهیر شوروی (سابق) در مجموع ۱۴۳ وتو یا نزدیک به نیمی از تمام وتوها را استفاده کرده است.[۱] ایالات متحده اولین وتوی خود را در سال ۱۹۷۳ در مورد وضعیت خاورمیانه استفاده کرد و تا کنون ۸٣ مورد را وتو کرده است. اما در مقایسه با شوروی سابق، از سال ١٩٧٠، ایالات متحده بیش از هر عضو دائمی دیگری از حق وتو استفاده کرده و اغلب برای جلوگیری از تصمیماتی بوده است که به زیان منافع اسرائیل می‌دانسته. انگلستان برای اولین بار در سال ١٩۵۶ در جریان بحران کانال سوئز از وتو استفاده کرد و تا کنون ٣٢ بار از حق وتو استفاده کرده است. فرانسه برای اولین بار در ١٩۴۶ از امتیاز ویژه خود برای وتو کردن موضوع مربوط به اسپانیا استفاده کرد و مجموع موارد استفاده از وتو توسط این کشور تا کنون ١۸ مورد بوده است. چین کمونیست برای اولین بار در ١۴ دسامبر سال ١٩۵۵ از حق وتو استفاده کرد. پس از جانشین شدن جمهوری چین توسط جمهوری خلق چین، در سال ١٩٧١ در شورای امنیت، این کشور ١٣ مورد استفاده از حق وتو داشته است.
از زمان پایان جنگ سرد در سال ١٩٩١، و پایان رقابت‌های ایدئولوژیک میان دو قطب برتر آن زمان و متحدان آنها، روندهای جدیدی در استفاده از حق وتو توسط اعضای دائمی شورای امنیت پدیدار شده است.[۲] فرانسه و انگلستان از سال ١٩۸٩ در همراهی با ایالات متحده مانع از محکومیت تهاجم ایالات متحده به پاناما شدند. چین در استفاده از وتو فعال‌تر شده و از سال ١٩٩٧، در ١۴ مورد از حق وتو استفاده کرده است. روسیه در این دوره ٢٩ مورد استفاده از حق وتو داشته است. ایالات متحده از پایان جنگ سرد به بعد تا کنون ١۸ بار به وتو متوسل شده است. به دنبال درگیری‌های داخلی سوریه و مداخلات روسیه در آن، از سال ٢٠١١ تا کنون روسیه ١۴ بار از حق وتو در مورد سوریه استفاده کرده است. چین در مورد سوریه ۸ بار از حق وتو استفاده کرده و یکبار نیز آنرا در مورد ونزوئلا استفاده کرده. از همان سال ٢٠١١ روسیه قطعنامه‌هایی را در مورد اوکراین، ونزوئلا، کشتار سربنیستا، و یمن وتو کرده است. این روند‌ها نشان می‌دهد که استفاده از حق وتو پیرامون موضوعات و رقابت‌های ایدئولوژیک دوران جنگ سرد، جای خود را به رقابت‌هایی برای دمکراسی و آزادیخواهی داده است.
بدیل‌ها و اصلاحات ممکن در ساختار شورای امنیت
با توجه به محدودیت‌های جدی که استفاده از وتو توسط اعضای دائمی شورای امنیت صورت می‌گیرد، راه حل‌ها و بدیل‌هایی ارائه شده تا ساختار قدرت در شورای امنیت بر اساس نیازهای انسانی تعدیل شود. باید در نظر داشت که هرگونه تغییری در منشور ملل متحد باید با توجه به مفاد فصل هجدهم انجام پذیرد. برای انجام سهولت فقط به ماده ١٠۸ اشاره می‌شود که توضیح می‌دهد هر نوع اصلاحی در منشور ملل متحد باید به تصویب دو سوم اعضای ملل متحد شامل اتفاق آرای اعضای دائمی شورای امنیت باشد. برای این منظور نیز یک کنفرانس بین‌المللی تشکیل می‌شود که در آن هر عضو یک رای خواهد داشت. به خوبی مشخص است که تاکید بر قید رای همه اعضای دائم شورای امنیت، اصلی‌ترین مانع بر سرا راه تعدیل قدرت شورا می‌باشد. به این طریق امکان لغو حق وتوی هیچ کشوری از جمله روسیه در شرایط کنونی امکانپذیر نیست.
موضوع دیگری که می‌تواند مورد توجه قرار گیرد این است که آیا می‌توان کشوری مانند روسیه را اخراج نمود؟ ماده شش منشور ملل متحد این موضوع را توضیح داده ست: «هر عضو ملل متحد که در تخطی از اصول مندرج در این منشور اصرار ورزد ممکن است به وسیله مجمع عمومی و بنا بر توصیه شورای امنیت از سازمان اخراج گردد.» طبیعی است که امکان اخراج روسیه امکانپذیر نیست زیرا این کشور عضو دائمی شورای امنیت است و تحت هیچ شرایطی نمی‌تواند زمینه‌های توصیه شورا برای اخراج خود را فراهم آورد.
چنین موانع ساختاری بر سر راه انجام اصلاحات در سازمان ملل متحد موجب شده است تا راهکارهایی بدیل برای خروج از بن‌بست پیشنهاد شود. این راه حل‌ها را می‌توان به شرح زیر توضیح داد.
قطعنامه اتحاد برای صلح
یکی از اولین بدیل‌ها برای تعدیل قدرت در شورای امنیت به قطعنامه بنیادهای صلح موسوم است که با تکیه بر بند یک از ماده ٢۴ منشور ملل متحد به وجود آمد. این ماده بیان می‌دارد که «به منظور تامین اقدام سریع و موثر از طرف ملل متحد، اعضای آن مسئولیت اولیه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را به شورای امنیت واگذار می‌نمایند و موافقت می‌کنند که آن شورا در اجرای وظایفی که به موجب این مسئولیت بر عهده دارد از طرف آنها اقدام نماید.» حال هرگاه در اثر استفاده از حق وتوی یکی از اعضای دائم، شورا در بن‌بست کامل قرار گیرد، مجمع عمومی می‌تواند مداخله کرده و توصیه‌های موثری ارائه نماید. مجمع عمومی سازمان با صدور قطعنامه‌ای در اول دسامبر سال ١٩۴٩[۳] راه را برای برون‌رفت از بن‌بست فراهم آورد.
سپس قطعنامه معرف به اتحاد برای صلح در سال ١٩۵٠ و در جریان جنگ‌های هندوچین این بدیل را نهایی ساخت.[۴] قطعنامه بیان می‌دارد که اگر شورای امنیت به دلیل عدم اتفاق آرا اعضای دائمی، از انجام مسئولیت اصلی خود برای اقدام لازم برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی… باز ماند، مجمع عمومی فوراً موضوع را مورد بررسی داده، و به منظور اعاده صلح بین‌المللی به اعضا توصیه‌هایی می‌کند. در صورت عدم تشکیل جلسه، مجمع عمومی ممکن است با استفاده از مکانیسم جلسه فوق‌العاده تشکیل جلسه دهد و رسما مسئولیت حفظ صلح را به عهده گیرد.
در تایید این اقدام بدیل، دادگاه دادگستری بین‌المللی در قضیه برخی از هزینه‌ها در سال ١٩۶٩ در نظریه مشورتی خود اعلام داشت که شورای امنیت دارای اختیارات اولیه و بنیادین برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی می‌باشد. اما این اختیارات انحصاری نیست. بنابراین در حالی که انجام اقدامات اجرایی تحت فصل هفتم در انحصار شورای امنیت قرار دارد، این امر مانع از ارائه توصیه‌های مجمع بر اساس مواد ١٠ و ١۴ منشور نخواهد بود.[۵] ایالات متحده آمریکا نیروی اصلی در شکل‌گیری این قطعنامه بود و می‌کوشید در شرایط جنگ سرد مانع از وتوهای پی در پی شوروی سابق در تصمیم‌گیری‌های شورای امنیت بشود.
از آغاز تا سال ٢٠٠٢ این ساز و کار ١٣ بار استفاده شده است: اولین بار در بحران خاورمیانه در سال ١٩۵۶؛ اشغال مجارستان در سال ١٩۵۶؛ کنگو در سال ١٩۶٠؛ مورد بنگلادش در سال ١٩٧١؛ و در دوران پس از جنگ سرد در قضیه فلسطین در سال ١٩٩٧، از نمونه‌های روشن استفاده از این ساز و کار هستند. اما هنوز این ساز و کار برای تعدیل قدرت شورای امنیت و استفاده از حق وتو کافی نیست. برای یافتن بدیلی موثر، در سال‌های بعد از جنگ سرد، طرح‌های دیگری نیز پیشنهاد شده است.
گروه چهار
گروه چهار متشکل از برزیل، آلمان، هند و ژاپن درخواست نموده است تا کرسی‌های دائمی جدیدی به وجود آمده و از میان قوی‌ترین و تأثیرگذارترین کشورهای جامعه بین‌المللی از نظر اقتصادی کشورهایی برای تصدی آن کرسی‌ها تعیین شوند. در پیشنهاد رسمی خود در سال ٢٠٠۵، اعضای گروه چهار خود را به عنوان نامزدهای اصلی به همراه یک کشور آفریقایی برای این کرسی‌ها معرفی کردند. سرسخت‌ترین حامی پیشنهاد گروه چهار تا حد زیادی هند است. هند به نیاز به «اصلاحات واقعی» اشاره می‌کند و هرگونه تلاش برای ایجاد تغییرات صرفاً ظاهری در شورای امنیت را رد می‌نماید.
طرح اتحادیه آفریقا
درخواست اتحادیه آفریقا برای اصلاحات واقعی شامل افزایش تعداد ٢ کرسی به اعضای دائمی و تعداد ٩ کرسی غیردائمی است که تعداد اعضای شورای امنیت را به ٢۶ افزایش می‌دهد. تعداد ۵ کرسی غیردائمی برای کشورهای آفریقایی در نظر گرفته می‌شود. به نظر اتحادیه اروپا، این راه حلی مناسب برای غلبه بر وضعیت فعلی عدم حضور کشورهای در حال توسعه در میان اعضای غیردائمی و نبود نمایندگی آفریقا و آمریکای لاتین در میان کرسی‌های دائمی‌است.[۶]
اتحاد برای همگرایی
اتحاد برای همگرایی که جهت مقابله با پیشنهاد گروه چهار نفره ایجاد شده، متشکل از ۴٠ کشور است که رهبران آن شامل ایتالیا، پاکستان، کره جنوبی و کلمبیا هستند. هر یک از این کشورها به شدت با آنچه کاهش ناعادلانه ارتباطات سیاسی بین‌المللی خود می‌نامند مخالف هستند. پس از موافقت با لزوم افزایش نمایندگی شورا، در سال ٢٠٠۵ اتحادیه برای همگرایی پیشنهادی را ارائه کرد که به موجب آن اعضای غیر دائمی از ده به بیست می‌رسد.
نتیجه‌گیری
این واقعیت برای دنیای امروز مطرح شده است که تقسیم قدرت در مدیریت جامعه جهانی، با تمرکز بر شورای امنیت سازمان ملل متحد، کاملا ناعادلانه بوده و نمی‌تواند واقعیات و نیازهای معاصر را پاسخگو باشد. در حقیقت هرچند که تهیه‌کنندگان منشور این تصور ساده‌انگارانه را داشتند که سران کشورهای متفق علیه آلمان نازی و متحدان آن می‌توانند مدیریت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را در دنیای پس از جنگ به عهده بگیرند، ولی واقعیت‌های دنیای پس از جنگ آن خوشبینی را به ابطال کشاند. در عین حال، منشور ملل متحد در شرایط کنونی نمی‌تواند راهی را برای انجام اصلاحات پذیرا باشد. در حقیقت هیچیک از اعضای دائمی شورای امنیت مایل نیستند از امتیاز ویژه خود که زیر عنوان «حق وتو» برای آنها موضع فرادستی ایجاد می‌کند، صرف نظر نمایند. واقعا راه چاره چیست؟ آیا سازمان ملل متحد باید منحل شود؟ چگونه؟ آیا انحلال سازمان ملل این جهان را به ورطه هرج و مرج بیشتری نمی‌کشاند؟ آیا بهتر نیست همچنان این چارچوب نسبی همکارانه را همچنان سرپا نگه داشته و برای اصلاح آن کوشید؟
*دکتر محمود مسائلی بنیانگذار و دبیرکل افتخاری اندیشکده بین‌المللی نظریه‌های بدیل؛ با مقام مشورتی نزد سازمان ملل متحد؛ بنیانگذار و مدیر مرکز مطالعات عالی حقوق بشر و توسعه دمکراتیک؛ اتاوا؛ کانادا
[۱] نگاه کنید به لیست وتوهای انجام شده و ثبت شده در کتابخانه داگ‌هامرشولد سازمان ملل متحد
[۲] نگاه کنید به گزارش شورای امنیت
[۳] UN General Assembly, Essentials of peace, 1 December 1949, A/RES/290
[۴] General Assembly Resolution 377(V), November 3, ۱۹۵۰٫
[۵] Certain Expenses of the United Nations, Advisory Opinion, 1962 ICJ Rep. 151 (July 20)
[۶] See: IAI report on reform in the UN
