محمود مسائلی – به دنبال انعقاد قراردادهایی میان جمهوری اسلامی ایران و کشورهای چین و روسیه، و چه بسا کشورهای دیگری، آیا پنهان کردن متن قراردادها از نقطه نظر حقوق بین‌الملل اعتبار آنها را مورد سئوال قرار نمی‌دهد؟ اگر چنین است، آن بی‌اعتباری چگونه و به چه طریق می‌تواند احراز شود؟ اساسا اینگونه قراردادها و معاهدات چه جایگاهی در همکاری‌‌های مسالمت‌آمیز بین‌المللی برای مقاصد صلح‌آمیز و مبتنی بر عدالت بر اساس حقوق بین‌الملل ایفا می‌کنند؟ مردم ایران چه اقداماتی در رابطه با برملا ساختن اینگونه معاهدات می‌توانند انجام دهند و یا زمینه‌‌های ابطال آنها را فراهم آورند؟
بخش نخست: اشکالات فرآیند و شکل قراردادهای جمهوری اسلامی با چین و روسیه
آغاز بحث‌‌ها در باره توافقنامه همکاری میان دو کشور به سفر شی جین‌پینگ رئیس جمهور چین به ایران در سال ۱۳۹۴ باز می‌گردد و از سال ۱۳۹۸ چند متن پیش‌نویس میان دو کشور مبادله شد. پیش‌نویس نهایی برنامه ۲۵ ساله همکاری میان دو کشور در هیئت دولت بررسی و تأیید و در هفتم فروردین ماه سال ١۴٠۰ برابر با ٢٧ ماه مارس سال ٢٠٢١، وانگ یی وزیر امور خارجه چین و همتای ایرانی‌اش محمدجواد ظریف در جریان دیداری در تهران سند همکاری ۲۵ ساله را امضا کردند. به گفته امیرعبداللهیان وزیر امور خارجه دولت کنونی به ریاست سیدابراهیم رئیسی، این قرارداد از روز ۲۴ دی‌ماه ۱۴۰۰ وارد مرحله اجرا شد و به نظر میرسد با سفر رئیسی به چین، این توافقنامه وارد مراحل تازه‌ای شد. حال با گذشت بیش از دو سال از انعقاد اولیه آن قرارداد، هنوز موضوعیت حقوقی این توافقنامه محل منازعات حقوقی است به ویژه اینکه به دنبال سفر ابراهیم رئیسی به پکن در فوریه ۲۰۲۳ تعداد ۲۰ تفاهم‌نامه دیگر در حوزه‌های مختلف اقتصادی بین دو کشور به امضا رسید. چنین توافقنامه‌‌ها و قراردادهایی میان جمهوری اسلامی ایران و روسیه نیز تدوین شده در حالی که مردم ایران از مفاد هیچیک از آنها با اطلاع نیستند.
به دلیل پنهان ماندن محتوا و متن اینگونه قراردادها از همان آغاز نگرانی‌‌ها و اعتراضات زیادی از سوی شهروندان ایران نسبت به آنها شکل گرفته است. مقامات جمهوری اسلام معتقدند که این سند حاوی عناصر «سیاسی، استراتژیک و اقتصادی» است اما هرگز مایل به انتشار متن قرارداد نیستند. علی ربیعی سخنگوی دولت وقت اعلام کرده بود که حکومت ایران از ابتدا هیچ مشکلی برای انتشار کامل سند همکاری ۲۵ ساله ایران و چین نداشته، اما چین به لحاظ برخی ملاحظات مایل به انتشار آن نبوده است. علیرضا پیمان‌پاک معاون وزیر صنعت، معدن و تجارت و رئیس سازمان توسعه تجارت ایران نیز در سخنانی در تاریخ ۱ اسفند سال ۱۴۰۱ اعلام کرد که مفاد توافق‌های تجاری بین ایران و چین باید محرمانه باقی بماند زیرا متن قرارداد توسط غربی‌‌ها رصد می‌شود. در پاسخ به محرمانه بودن محتوای این قرارداد، فعالان جامعه مدنی و نیز رسانه‌‌های اجتماعی به بحث پیرامون آن پرداخته و در خارج کشور هم تلویزیون‌‌های فارسی‌زبان از طریق مصاحبه‌‌ها و گفتگو‌‌هایی با کارشناسان مختلف هرکدام به نوعی موضوع را مورد توجه قرار داده‌اند. با وجود همه این تلاش‌ها، هنوز هیچ نوشتاری از زاویه دید حقوق بین‌الملل و به ویژه حقوق معاهدات بین‌المللی به توضیح این توافقنامه و اینکه آیا می‌تواند دارای اعتبار حقوقی باشد یا نه نپرداخته است.
این نوشتار از زاویه دید دیگری قرارداد مربوطه را مورد توجه قرار داده و توضیح می‌دهد که حتی بدون امکان مطالعه مفاد این قراردادها، می‌توان به لحاظ شکلی و رویه‌ای آنها را به لحاظ حقوقی به چالش کشیده و در ایران آزاد و دمکراتیک آینده، اعتبار این نوع قراردادها را فاقد اعتبار اعلام نمود. در حقیقت هدف نوشتار این است که توضیح دهد که به موجب حقوق بین‌الملل معاصر قراردادهای بین‌المللی برای اعتبار داشتن باید ویژگی‌‌های خاصی مانند مطابقت با قواعد بین‌المللی و یا شفافیت را دارا باشند. اما اینکه چه قواعد حقوق بین‌المللی می‌تواند اعتبار یک قرارداد بین‌المللی (خواه دوجانبه و خواه چندجانبه) را احراز کرده، و یا معیارهای شفافیت کدامند، موضوعاتی هستند که در بحث آنهایی که نگران سرنوشت آینده کشورند خالی است. به همین جهت باید به روشنی توضیح داد که چرا این قراردادها باید مورد تامل جدی انتقادی از دید موازین دقیق حقوقی قرار گیرد. در اینصورت می‌توان به نگرش درست‌تری درباره موضوع مورد نگرانی از یکسو، و احتمال اقدام موثرتر از دیگرسو، دست یافت. برای این منظور در ادامه سه مبحث به ساده‌ترین شکل ممکن توضیح داده می‌شود.
اولین موضوعی که باید مورد بحث قرار گیرد مربوط به شرایط اعتبار معاهدات است. این شرایط اساسا نشان می‌دهند که صرف نظر از عنوانی که برای قرارداد در نظر گرفته می‌شود انعقاد قرارداد باید تابع ضوابط خاصی باشد. این ضوابط را ماده یک مقاوله‌نامه بین‌المللی حقوق معاهدات وین مصوب سال ۱۹۶۶ تعیین کرده است: «هر توافق بین‌المللی که میان کشورها به صورت مکتوب منعقد شده باشد، مشمول حقوق بین‌الملل می‌باشد، صرف نظر از عنوان خاص آن و اعم از اینکه در سندی واحد یا در دو یا چند سند مرتبط بهم منعکس شده باشد.»[۱]
این ضابطه به روشنی توضیح می‌دهد که حقوق بین‌الملل خواهان شفاف بودن قراردادهاست. اما منظور از شفاف بودن چیست؟ از آنجا که معاهدات و قراردادهای بین‌المللی ابزارهای تسهیل و پیشبرد روابط دوستانه بین‌المللی برای حل موضوعات اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی برای پیشبرد حقوق بشر و آزادی‌‌های اساسی هستند، متن آنها نمی‌تواند از نظر همگان پنهان باقی بماند. منشور ملل متحد اهداف اصلی انعقاد قراردادهای بین‌المللی را ایجاد فضایی برای تساهل و زندگی در صلح و آرامش معرفی کرده و کشورها را مانند همسایگان خوبی می‌داند که ار طریق ارتباطات همکارانه مانع از بروز جنگها شده و با یکدیگر در صلح و آرامش زندگی می‌کنند. قراردادها اعضای جامعه بین‌المللی را در زندگی هماهنگ برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی قرار می‌دهد تا بتوانند با پذیرش اصول ناظر بر جامعه بین‌المللی و نهادینه ساختن آنها برای ارتقای پیشرفت اقتصادی و اجتماعی مردم خود بکوشند. این تصریحات منشور ملل متحد نشان می‌دهد که قراردادهای بین‌المللی دو ویژگی برجسته را با خود حمل می‌کنند. آنها اصلی‌ترین و مهم‌ترین منابع حقوق بین‌الملل هستند ک با قابلیت همکارانه‌ی خود مانع از بروز جنگها و درگیری‌‌ها می‌شوند، و از این رو پیش‌درآمدی برای صلح بین‌المللی مبتنی بر عدالت به شمار می‌روند. در عین حال به منزله ابزارهای پیشبرنده رفاه و آسایش مردم و تامین نیازهای اقتصادی و اجتماعی جوامع با آزادی بیشتر در نظر گرفته می‌شوند.
در حقیقت، تسهیل همکاری‌‌های بین‌المللی از طریق انعقاد قراردادها اندیشه‌ای است که از فلسفه سیاسی لیبرال برآمده و توصیه می‌کند که از طریق همکاری‌‌های بین‌المللی می‌توان هزینه‌‌های مراودات میان کشورها را به کمترین درجه ممکن کاهش داده و در عین حال مزایای آنرا به گونه‌ای منصفانه در اختیار همگان قرار داد. در این چشم‌انداز فلسفی، جامعه بین‌الملل می‌تواند از همکاری میان کشورها برخوردار شود اگر آنها با اهداف صلح‌جویانه و در جستجوی عدالت مبتنی بر حقوق بین‌الملل عزم و اراده خود را در معاهداتی که پیشبرنده این ارزش‌های مهم و غیرقابل تردید هستند، به کار گیرند. منظور این است که همکاری‌‌ها بین‌المللی هنگامی معنی پیدا می‌کند که با معیارها و ضوابط مشخصی در قرادادهای همکارانه تبلور پیدا کند. منشور ملل متحد این فرضیات فلسفی را در بند سوم مقدمه و به وضوح و روشنی بیان می‌دارد. اهداف ملل متحد عبارتند از «… دستیابی به همکاری بین‌المللی در حل مشکلات بین‌المللی با ویژگی‌‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی یا انسانی، و در ترویج و تشویق احترام به حقوق بشر و آزادی‌‌های اساسی برای همه بدون تمایز از نظر نژاد، جنس، زبان یا مذهب…».
درواقع نظم نوین و هنجارهای بین‌المللی که در دوران پسافاشیسم شکل گرفت ویژگی‌‌های لیبرالی دارد که بر اساس آن دولت‌ها متعهد می‌شوند روشهای پنهان مبتنی بر توطئه‌‌ها را به کناری نهاده و در جهت فضای صلح‌آمیزی برای تامین رفاه و آسایش مردمان خود همکاری‌‌هایی را با یکدیگر آغاز کنند که در نهایت با صلحی پایدار و مبتنی بر احترام به حقوق و آزادی‌‌های اساسی مردم همراه است. این همکاری‌‌ها فضای یادگیری متقابل را ایجاد می‌کند تا اعضای جامعه بین‌المللی از یکدیگر یاد بگیرند چگونه می‌توان با همکاری‌‌های متنوع زندگی بهتر و همراه با سعادت با یکدیگر داشته باشند. به همین دلیل نظم نوین بین‌المللی در دوران پس از جنگ سرد با اندیشه‌‌های لیبرال در ابعاد بین‌المللی همراه شده که اوج تبلور آنرا در منشور ملل متحد می‌توان جستجو کرد. بر این اساس، نظم نوین مبتنی بر هنجارهای بین‌المللی همواره خواهان تغییر تدریجی سیاست جهانی از بی‌انضباطی و جنگ‌طلبی به نهادهای مشترک و حاکمیت قانون بوده و راه دستیابی به جهان نوین را همکاری میان دولت‌ها از طریق انعقاد قراردادهای روشن و شفاف امکان‌پذیر می‌داند.
پیشتر امانوئل کانت در اثر برجسته‌ای با عنوان «صلح پایدار»[۲] توضیح داده بود که اگر جهان بر اساس حاکمیت قانون سامان یابد، امکان صلحی همیشگی و همراه با توسعه روابط دوستانه میان ملت‌ها را با خود به دنبال می‌آورد. پایه‌‌های اینگونه روابط صلح‌آمیز بر اساس فدراسیونی از ملت‌های آزاد که مبتنی بر قانون عمل می‌کنند، شکل می‌گیرد. و این شرایط هنگامی صورت می‌گیرد که نظام‌‌های سیاسی کشورهای جهان دمکراسی و جمهوریت را انتخاب می‌کنند تا شهروندان آنها فرصت داشته باشند تصمیم گیرند که میان منازعه و صلح‌جویی کدام را انتخاب کنند. این باعث می‌شود که کشورها هرچه بیشتر به سوی فضایی دمکراتیک تمایل پیدا کرده، به اراده و انتخاب عقلایی مردمان خود احترام بگذارند، و از برافروختن آتش منازعات و جنگها خودداری کنند. بنابراین دمکراسی کشورها را بر می‌انگیزد تا برای اجتناب از بروز برخوردها و درگیری‌‌ها روابط مبتنی بر همکاری را در میان خود انتخاب کنند. به این ترتیب، کانت می‌آموزد که برقراری صلح پایدار در جهان مستلزم حکومت و حقوق جمهور مردم و حکومت قانون است. لیبرالیسم بین‌المللی از طریق توسعه همکاری‌‌هایی که بر مبانی و موازین معاهداتی قرار می‌گیرند، دمکراسی را در جهان توسعه می‌بخشد، همکاری میان کشورها را برای استقرار آزادی‌‌های بنیادین به پیش می‌برد، و در نهایت به توطئه‌‌ها و سیاست‌های پنهان آتش‌افروز و جنگ‌طلبانه پایان می‌بخشد.
این پیش‌زمینه‌‌ها درواقع همانند آرزوی دیرپا برای بشریت بوده‌اند تا بتوانند دولت‌های خودکامه را به پیروی از قانونمداری دمکراتیک هم در داخل کشورها و هم در روابط میان آنها ترغیب و تشویق نمایند. برای این منظور، نیک‌اندیشان جامعه بین‌المللی سعی کرده‌اند ضوابطی را تدوین و مقرر نمایند تا به موجب آنها دولت‌ها به همکاری‌‌های نزدیک با یکدیگر برخاسته و اهداف خود از چنین همکاری‌‌هایی در قراردادها و معاهدات روشن و شفاف به نمایش بگذارند. این معاهدات اسناد مکتوبِ اهداف سیاست خارجی و روابط بین‌الملل کشورهاست و باید برای نه تنها مردمان کشورهای مربوطه، بلکه برای جهانیان کاملا روشن و شفاف باشند.
بنابراین از آنجا که معاهدات پنهان برای دستیابی به اهداف ملی و سیاست خارجی، از نگرانی‌‌های اصلی جامعه بین‌المللی، به ویژه در دوران معاصر بوده، جامعه بین‌المللی کوشیده است تا ضوابط خاصی برای اعتبار معاهدات تنظیم کرده و اعضای جامعه بین‌المللی را به آنها متعهد سازد. به همین دلیل بخش یکم، قسمت هفتم از ماده یک مقاوله‌نامه حقوق معاهدات تصریح می‌دارد که «طرف معاهده عبارت از کشوری است که رضایت خود را به التزام در قبال یک معاهده اعلام نموده و آن را در ارتباط با خود الزام‌آور می‌داند». همان مقاوله‌نامه برای اطمینان از الزام کشورها بر تعهدات معاهداتی خود، در ماده ۱۱ با عنوان روشهای اعلام رضایت به التزام در قبال یک معاهده، اعلام می‌دارد که «رضایت یک کشور به التزام در قبال یک معاهده، از طریق امضا، مبادله اسناد تشکیل دهنده یک معاهده، تنفیذ، پذیرش، تصویب، الحاق یا به هر وسیله دیگری که مورد توافق قرار گرفته باشد اعلام می‌شود».
به این ترتیب، مقاوله‌نامه حقوق معاهدات رابطه مستقیمی میان رضایت کشور برای همکاری‌‌های صلح‌جویانه با هدف ارتقای شرایط زندگی صلح‌آمیز با روشن بودن و شفافیت در این موضع برقرار می‌سازد. این رابطه ابعاد فرآیند دستیابی به یک قرارداد و اعتبار شکلی آنرا تعیین می‌نماید. بنابراین، حتی صرف نظر از اینکه قرارداد مربوطه چه محتوایی دارد، می‌بایست ضابطه روشن بودن را به عنوان شرط ضروری سلامت و اعتبار خود در نظر گیرد. به همین دلیل است که نگارنده این داعیه را مطرح می‌سازد که حتی بدون دسترسی داشتن به محتوای قراردادهای منعقده میان جمهوری اسلامی ایران با چین و یا روسیه، به لحاظ شکلی و فرآیندی، آن قراردادها اهدافی را در خود پنهان می‌دارند که در تضاد کامل با ضابطه‌‌های حقوق بین‌الملل قرار دارند.
این نکته مهمی است که از چشم تحلیلگران پنهان مانده و حتی هدایت صحیح مردم را نیز به گمراهی کشانده است. این در حالیست که پنهان نگه داشتن مفاد قراردادها و معاهدات همواره برای دولت‌های خودکامه ابزاری جهت عدم پذیرش تعهدات بین‌المللی و یا طفره رفتن از احترام به معیارهای انسانی و صلح‌طلبانه بوده است. حال مشاهده می‌شود که جامعه «روشنفکر» ایرانی درگیر در این موضوعات حساس هم با تحلیل‌‌های غیرکارشناسانه مانع از شکل گرفتن اندیشه صحیح در مسیر مبارزه مردم برای آزادی شده‌اند. و افسوس که رسانه‌‌های جمعی هم شاید از روی ناآگاهی تمایلی به باز کردن این ابعاد مهم حقوقی بین‌الملل قراردادهای منعقده میان جمهوری اسلامی و چین و یا روسیه ندارند. همه تحلیل‌‌ها بر ابعاد خبری متمرکز شده‌اند!
[ادامه دارد]
*دکتر محمود مسائلی بنیانگذار و دبیرکل افتخاری اندیشکده بین‌المللی نظریه‌های بدیل؛ با مقام مشورتی نزد سازمان ملل متحد؛ بنیانگذار و مدیر مرکز مطالعات عالی حقوق بشر و توسعه دمکراتیک؛ اتاوا؛ کانادا
[۱] Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969. See United Nations Treaty Series, Volume 1155
[۲] Kant, I. (1795/2003). The Perpetual Peace: A Philosophical Sketch. Indianapolis/ Cambridge: Hackett Publishing Company, Inc
