محمود مسائلی – به دنبال انعقاد قراردادهایی میان جمهوری اسلامی ایران و کشورهای چین و روسیه، و چه بسا کشورهای دیگری، آیا پنهان کردن متن قراردادها از نقطه نظر حقوق بین‌الملل اعتبار آنها را مورد سئوال قرار نمی‌دهد؟ اگر چنین است، آن بی‌اعتباری چگونه و به چه طریق می‌تواند احراز شود؟ اساسا اینگونه قراردادها و معاهدات چه جایگاهی در همکاریهای مسالمت‌آمیز بین‌المللی برای مقاصد صلح‌آمیز و مبتنی بر عدالت بر اساس حقوق بین‌الملل ایفا می‌کنند؟ مردم ایران چه اقداماتی را در رابطه با برملا ساختن اینگونه معاهدات می‌توانند ایفا کرده و یا زمینههای ابطال آنها را فراهم آورند؟
در بخش نخست به فرآیند و شکل قراردادها و در بخش دو به اعتبار آنها بر اساس منشور ملل متحد پرداخته شد. در بخش سه به جایگاه قراردادهای بین‌المللی در ارتباط با حق تعیین سرنوشت ملل پرداختیم و در اینجا به اعتبار این قراردادها در حقوق معاهدات نگاهی می‌اندازیم.
بخش چهارم: اعتبار قراردادهای بین‌المللی در مقاوله‌نامه حقوق معاهدات
از دیرباز انعقاد معاهدات بین‌المللی برای توسعه روابط و یا موضوعات دفاعی و امنیتی در میان جوامع مرسوم بوده است. اما در تاریخ مدرن مهمترین اینگونه قراردادها میان کشورها، معاهده وستفالی است که در سال ۱۶۴۸ منعقد شده و به موجب آن روابط و حقوق بین‌الملل کنونی پا به عرصه ظهور گذاشتند. قرون ۱۸ و ۱۹ بر شتاب انعقاد معاهدات میان دولت‌های مدرن افزود، و قرن بیستم با معاهدات چندجانبه بین‌المللی تاثیرگذاری آغاز شد که ضرورت همکاریهای بین‌المللی برای زندگی مسالمت‌آمیز میان کشورهای مختلف را هرچه بیشتر آشکار ساخت.
معاهده ورسای در سال ۱۹۱۹، مقاوله‌نامه مونته ویدیو در سال ۱۹۳۳، منشور سازمان ملل متحد در سال ۱۹۴۵، مقاوله‌نامه علیه تبعیض نژادی در سال ۱۹۴۸، مقاوله‌نامه‌های ژنو در سال ۱۹۴۹، و میثاق‌های بین‌المللی حقوق بشر در سال ۱۹۶۶ مهمترین قراردادهای بین‌الملل چند جانبه‌ای هستند که هر کدام به طریقی زمینههای یک زندگی مسالمت‌آمیز را فراهم آوردند. توسعه معاهدات بین‌المللی به عنوان پاسخ به نیازهای جامعه بین‌المللی به سرعت در حال تحول، این ضرورت را اجتناب‌ناپذیر ساخت تا قواعد بین‌المللی مشخصی بر نحوه تنظیم، اجرا، و موارد اختلاف حاصل از آنها نظارت داشته باشند. مقاوله‌نامه حقوق معاهدات در سال ۱۹۶۹ این ضرورت را تامین نموده و به عنوان یکی از مهمترین معاهدات چندجانبه بین‌المللی شناخته شد.[۱] طرح این مقاوله‌نامه مهم بین‌المللی توسط کمیسیون حقوق بین‌الملل تهیه، در سال ۱۹۶۹ برای امضا به کشورها ارائه، و در ۲۷ ژانویه سال ۱۹۸۰ حالت اجرایی پیدا کرد.
این مقاوله‌نامه بر معاهدات کتبی که میان اعضای جامعه بین‌المللی شکل می‌گیرند نظارت می‌کند. تاکید این است که معاهدات کتبی باشند تا اصل رضایت کشورها، که برآمده از عقلانیت وستفالیایی است، در آنها به روشنی تبلور پیدا کند. برای درک اهمیت این مقاله‌نامه مهم بین‌المللی که سنگ بنای اصلی همکاریهای بین‌المللی برای جهانی صلح‌آمیز را تشکیل می‌دهد و براساس ماده ۳۸ اساسنامه دادگاه بین‌المللی دادگستری از اصلی‌ترین منابع حقوق بین‌الملل است، مناسب است بخش‌هایی از آن به ساده‌ترین شکل ممکن توضیح داده شوند.
مقدمه مقاوله‌نامه با یادآوری منشور ملل متحد مبنی بر تساوی حقوق ملت‌ها و حق آنها در تعیین سرنوشت خود، اصل تساوی حاکمیت و استقلال کشورها، اصل عدم مدخله در امور داخلی دیگران، اصل ممنوعیت تهدید به و یا اعمال زور، و اصل احترام و رعایت جهانشمول حقوق بشر و آزادی‌های اساسی همه افراد، توضیح می‌دهد که توسعه و تدوین معاهدات بین‌المللی، گامی اجتناب‌ناپذیر در رسیدن به اهداف ملل متحد بوده و ملت‌ها را برای توسعه روابط دوستانه و همکاری‌ها در جهت جهانی صلح‌آمیز یاری خواهد کرد. بنابراین صرف نظر از هر عنوانی که برای اینگونه معاهدات استفاده شود، آنها باید مشمول حقوق بین‌الملل باشند تا به موجب آن از یکسو اصل رضایت کشورها رعایت شود، و از دیگرسو این رضایت در مسیر اهداف صلح‌آمیز جامعه بین‌المللی قرار گیرد.
در عین حال، مقاوله‌نامه حقوق معاهدات با تأکید بر رضایت کشورها برای توسعه همکاریهای دوستانه از طریق شیوه‌های مسالمت‌آمیز و با احترام به اصول عدالت، راه را برای هر نوع بهانه‌ای برای مداخله در امور داخلی دیگران مسدود می‌سازد.
بخش اول مقاوله‌نامه شرایط و محدوده توافقات و قراردادها را مشخص می‌کند.
بخش دوم آن قواعدی را برای انعقاد و تصویب معاهدات، از جمله رضایت طرفین برای التزام به معاهدات و تنظیم شرط ها- یعنی امتناع از التزام به یک یا چند ماده خاص از یک معاهده در حین پذیرش باقیمانده مقرر می‌دارد.
بخش سوم به کاربرد و تفسیر معاهدات می‌پردازد.
بخش چهارم به ابزارهای تعدیل یا اصلاح معاهدات می‌پردازد. این بخش‌ها اساساً قوانین عرفی موجود را تدوین می‌کنند.
مهمترین بخش کنوانسیون، قسمت پنجم، مبانی و قواعدی را برای بی‌اعتبار کردن، فسخ یا تعلیق معاهدات مشخص می‌کند و شامل مقرراتی است که صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری را در صورت بروز اختلافات ناشی از اجرای آن قواعد اعطا می‌کند.
بخش‌های پایانی تأثیرات معاهدات تغییر دولت در داخل یک دولت، تغییرات در روابط کنسولی بین دولت‌ها و بروز خصومت‌ها بین دولت‌ها و همچنین قوانین امانتداران، ثبت و تصویب را مورد بحث قرار می‌دهد.
مقاوله‌نامه حقوق معاهدات مصوب سال ١٩۶٩ موسوم به مقاوله‌نامه وین[۲] که ایران از امضاکنندگان غیرعضوِ آن است، در ماده ٢، بند ١، قسمت الف، یک معاهده معتبر بین‌المللی را اینگونه تعریف می‌کند:
«معاهده عبارت است از یک توافق بین‌المللی که میان کشورها به صورت کتبی منعقد شده و مشمول حقوق بین‌الملل باشد».
مهمترین نکته‌ای که در‌این تعریف باید مورد توجه قرار گیرد، موضوع مشمول حقوق بین‌الملل بودن است. ولی منظور از این مشمول بودن چیست؟ به عبارت بهتر، چه قواعد حقوقی بین‌المللی باید ناظر بر انعقاد قراردادها باشند که اگر نادیده گرفته شوند، آن قراردادها را بی‌اعتبار می‌سازند؟
در ابتدا به عنوان سنگ بنای حقوق بین‌الملل، اصلی‌ترین اینگونه قواعد در مقدمه منشور ملل متحد توضیح داده شده است: «ایجاد شرایطی که به موجب آن عدالت و احترام به تعهدات ناشی از معاهدات و سایر منابع حقوق بین‌الملل می‌تواند حفظ شود». این فراز از مقدمه منشور تاکید می‌کند که معاهده باید در ذات خود احترام بر تعهدات را برانگیزد تا دیگر منابع حقوق بین‌الملل، شامل حقوق بین‌الملل عرفی و یا اصول کلی حقوق بین‌الملل، نیز قوام و دوام پیدا کنند. بر این اساس بوده است که توسعه معاهدات بین‌المللی زمینههای احترام به همه توافق‌های شفاف منعقد شده را برای همکاری کشورها در امور اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی فراهم آورده است. اما هنوز دامنه قواعد بین‌المللی ناظر بر معاهدات نیاز به توضیح بیشتری دارد. در اینباره می‌توان گفت که منظور از قواعد ناظر بر معاهدات بین‌المللی این است که با حسن نیت[۳] کامل منعقد شوند. یا در برگیرنده الزام به اصل وفای به عهد[۴] باشند هم در جریان شکل‌گیری قرارداد و هم به عنوان ضامن اجرای آن. یا اینکه برای همکاریهای مسالمت‌آمیز برای توسعه حقوق بشر باشد. و در نهایت اینکه معاهده نمی‌تواند شامل ابعاد و محتوایی باشد که در تناقض با قواعد آمره بین‌المللی[۵] قرار گیرد.
در این ارتباط مبانی حقوقی ناظر بر قراردادها بین‌المللی به شکلی دیگر توسط رویه‌های قضایی هم مورد تایید قرار گرفته است. به عنوان مثال، در دعوی قطر علیه بحرین در نزد دادگاه بین‌المللی دادگستری درباره اختلافات میان دو کشور بر سر جزایر هوار و مبتنی بر دو قرارداد که در سال‌های ۱۹۸۷ و ۱۹۹۰ میان دو کشور منعقد شده بود، قاضی شیگِرو اودا در دادگاه بین‌المللی دادگستری در نظریه مخالف خود بیان داشت که معاهده‌ای می‌تواند معتبر باشد که به معنی واقعی کلمه شکل گرفته باشد: «من نظر نسبتاً قاطعی دارم که در دسامبر ۱۹۸۷، هیچ معاهده یا مقاوله‌نامه‌ای به معنای واقعی کلمه در ماده (۱)۳۶ اساسنامه (دادگاه بین‌المللی دادگستری) وجود نداشته است». او ادامه می‌دهد که همچنین می‌توان به این نکته اشاره کرد که قطر که موافقتنامه دسامبر ۱۹۸۷ را مبنای صلاحیت دیوان می‌داند، آن توافقنامه را نزد دبیرخانه سازمان ملل ثبت نکرده است، در حالی که توافقنامه ۱۹۹۰ را به ثبت رسانده است: «این واقعیت ممکن است انسان را به این تردید بیندازد که آیا قطر همیشه موافقتنامه دسامبر ۱۹۸۷ را یک معاهده را به معنی واقعی کلمه تلقی کرده است».[۶] درواقع، قاضی اودا اختلاف میان دو قرارداد را از نقطه نظر ثبت آنها در نزد دبیرخانه ملل متحد مبنای نظر مخالف خود قرار داده و توافقنامه سال ۱۹۸۷ را به معنی واقعی کلمه مورد تردید قرار می‌دهد. هنگامی که این نظریه را در کنار دیگر قواعد صحت معاهدات قرار می‌دهیم در می‌یابیم که هم اصول حقوق بین‌الملل و هم رویه‌های قضایی توافق نظر دارند که موافقت‌نامه‌ها باید تابع اصول و قواعد مشخصی باشند تا هنگام بروز اختلافات بتوان آنها را به نهادهای حل اختلاف ارجاع داد.
به دلیل پیچیدگی قواعد ناظر بر تعریف یک موافقتنامه، می‌بایست به همان مقاوله‌نامه حقوق معاهدات مراجعه کرد تا معیار روشنتری را به دشت آورد. مقاوله‌نامه در مقدمه خود این قواعد را روشن‌تر توضیح می‌دهد:
اول: «صرف نظر از اینکه قوانین اساسی و سیستم اجتماعی کشورها چه باشد، معاهده باید وسیله و ابزاری برای توسعه همکاریهای مسالمت‌آمیز میان ملت‌ها باشد».
در‌این ارتباط هرچند به ظاهر موافقت‌نامه‌های منعقده میان جمهوری خلق چین و جمهوری اسلامی هدف خود را توسعه همکاریهای مسالمت‌آمیز میان دو کشور می‌داند اما بدبینی‌ها وقتی به حقیقت نزدیک می‌شود که مخفی نگهداشتن موافقت‌نامه‌ها از سوی طرفین متعاهدین، اهداف متفاوتی را دنبال می‌کنند. بنابراین، حتی صرف نظر از عدم دسترسی به مفاد آن موافقت‌نامه‌ها، می‌توان در سلامت حقوقی آنها تردید روا داشت. از طرف دیگر زمزمه‌های اعزام پنج هزار نفر از نیروهای امنیتی چین به ایران، آن موافقت‌نامه‌ها را از ماهیت اقتصادی و توسعه روابط دوستانه خارج ساخته و ماهیتی امنیتی به آن می‌بخشد. این جنبه امنیتی بودن ناقض شرط اعتبار معاهده به موجب همان مفاد ماده یک، بند الف کنوانسیون وین است که تاکید می‌کند هر معاهده ، یا قراردادی باید مشمول قواعد حقوق بین‌الملل باشد.
دوم: «اصل رضایت آزادانه، قاعده حسن‌نیت، و قاعده الزام‌آور بودن تعهدات باید به شکلی همگانی و جهانشمول مورد قبول قرار گرفته باشد».
در اینجا باید به یک نکته هم توجه کرد. آیا منظور از همگانی بودن این است که حتی کشورهایی هم که عضو مقاوله‌نامه حقوق معاهدات نیستند (مانند فرانسه یا ایران) باید به مفاد آن پایبند باشند؟ نظریه حقوقی ناظر بر این پرسش مضون و محتوای همگانی (یعنی عدم استثنا) را به دلیل اینکه ریشه‌های عمیق و محکمی در حقوق عرفی دارند، می‌پذیرد. یعنی حتی اگر کشوری عضو مقاوله‌نامه حقوق معاهدات هم نباشد، باید خود را به رعایت قواعد حقوقی بین‌الملل ناظر بر معاهدات ملتزم نگهدارد. حال با در نظر داشتن این موضع حقوقی محکم، به نظر می‌رسد که این قاعده دوم برای شناسایی اعتبار معاهده نیز بنا بر دلایلی که در پی می‌آید، توسط دو دولت امضاکننده نقض شده است. چند استدلال را برای این داعیه می‌توان توضیح داد.
استدلال اول: با درنظر داشتن اصول حقوق بین‌الملل مندرج در منشور ملل متحد، یعنی اصل برابری حقوق ملت‌ها و حق آنها در تعیین سرنوشت خود، اصل تساوی حاکمیت کشورها و استقلال آنها، همانگونه که در بالا توضیح داده شد، چنین قراردادهایی نمی‌توانند اعتبار حقوقی داشته باشند. افزون بر این، اصل برابری حقوقی (حاکمیتی) کشورها این ضرورت را نیز ایجاب می‌کند که برابری حقوق و مسئولیت‌های طرفین و اراده آزاد آنها نیز رعایت شود. حال، اقرار سخنگوی دولت روحانی مبنی براینکه دولت چین مایل نیست متن آن قراردادها فاش شود، و یا اظهارات برخی دیگر از مقامات که به دلیل خطر دسترسی کشورهای غربی، این قراردادها نباید آشکار باشند، همگی این ظن را به یقین نزدیک می‌سازد که اصل برابری حقوقی ملت‌ها در این قراردادها رعایت نشده است. برای اثبات این مدعا علاوه بر متن صریح منشور ملل متحد، یکبار دیگر بخشی از مقاوله‌نامه حقوق معاهدات در اینجا آورده می‌شود:
«اصل تساوی حقوق ملت‌ها، حقوق آنها در تعیین سرنوشت خود، اصل تساوی حاکمیت کشورها و استقلال آنها، اصل عدم مداخله در امور داخلی کشورها، اصل ممنوعیت تهدید به اعمال و یا کاربرد زور، اصل احترام و رعایت جهانی حقوق بشر و آزادی‌های اساسی همه افراد».
باید باز هم یادآوری شود که این اصول معاهداتی از ریشه‌های حقوق عرفی سرچشمه گرفته‌اند و بنابراین کشورها باید خود را به رعایت آنها ملزم نگهدارند. همان مقدمه مقاوله‌نامه حقوق معاهدات در بخش پایانی مقدمه خود این استدلال حقوق عرفی را می‌پذیرد: «با تاکید این نکته که قواعد حقوق بین‌المللی عرفی در مورد موضوعاتی مشمول این مقاوله‌نامه همچنان جاری خواهد بود».
استدلال دوم: قرارداد و یا قراردادهای مورد نظر، اصل مسلم عدم مداخله در امور داخلی کشورها را نیز هم به موجب مفاد مقاوله‌نامه حقوق معاهدات و هم بر اساس منشور ملل متحد، که پیشتر توضیح داده شد، نادیده گرفته‌اند. البته مقاوله‌نامه حقوق معاهدات بطور مستقیم با اصل عدم مداخله نپرداخته است. اما در بخش مربوط به تفسیر معاهدات در ماده ۳۱ ممنوعیت مداخله در امور داخلی دیگران را تایید می‌کند:
«یک معاهده با حسن نیت و منطبق با معنای معمولی که باید اصطلاحات آن در سیاق عبارت و در پرتو موضوع و هدف معاهده داده شود، تفسیر خواهد شد».
بر اساس بند دوم، بخش سوم از همان ماده ناظر بر تفسیر معاهده، این سیاق باید بر «هر قاعده مرتبط حقوق بین‌الملل که در روابط میان طرفیت قابل اجرا باشد»، انطباق داشته باشد. حال می‌توان در نظر گرفت که چگونه این قواعد حقوقی محکم در تدوین قراردادهای پنهان جمهوری اسلامی ایران با کشورهای چین و روسیه نادیده گرفته شده است. علاوه براین، طبق بند ٢ از ماده ٢ منشور ملل متحد، تعهد به اصل «حسن نیت» در این قرارداد محل تردید است. به سخن دیگر، کلیه اعضاء به منظور تضمین حقوق و مزایای ناشی از عضویت تعهداتی را که به موجب این منشور بر عهده گرفته‌اند، می‌بایست با حسن نیت وارد معاهدات بین‌المللی شوند. پنهان نگهداشتن مفاد معاهده را می‌توان به عنوان مصداق روشن عدم حسن نیت طرفین، مورد تردید قرار داد.
استدلال سوم: اصل احترام و رعایت جهانی حقوق بشر و آزادی‌های اساسی همه افراد، که روح حاکم بر ملل متحد را تشکیل می‌دهد، در این قرارداد رعایت نشده است. اسناد حقوقی متعددی شالوده خود را بر احترام به حقوق بشر و آزادی‌های اساسی قرار داده‌اند. منشور در بند اول مقدمه تصریح می‌کند که اعضای آن «ایمان خود به حقوق اساسی بشر و به حیثیت و ارزش شخصیت انسانی و به تساوی حقوق مرد و زن و چنین بین ملت‌ها اعم از کوچک و بزرگ و ایجاد شرایط لازم برای حفظ عدالت و احترام الزامات ناشی از عهدنامه‌ها و سایر منابع حقوق بین‌الملل و کمک به پیشرفت اجتماعی و شرایط زندگی بهتر با آزادی بیشتر» اعلام می‌دارند. این ایمان به حقوق ذاتی بشر ضرورت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی است. مقاوله‌نامه حقوق معاهدات ضرورت متابعت از این تصریحات منشور را مورد تاکید قرار می‌دهد:
«با در نظر داشتن اصول حقوق بین‌الملی مندرج در منشور مل متحد، مانند اصل تساوی حقوق ملت‌ها و حق آنها در تعیین سرنوشت خویش، اصل تساوی حاکمیت کشورها و استقلال آنها…».
از آنجایی‌که مقاوله‌نامه حقوق معاهدات یا کنوانسیون وین ناظر بر همه قراردادها و معاهدات بین‌المللی است، این تاکید بر حقوق بشر می‌بایست توسط همه طرفین این مقاوله‌نامه، شامل ایران که مقاوله‌نامه مذکور را امضا کرده است، قرار گیرد. کمیته حقوق بشر در نظریه عمومی شماره ۲۴ یادآوری می‌کند که حق شرط کشورها برای ورود به معاهدات بین‌المللی باید با روح معاهده سازگار باشد.[۷] اگر این روح بر توسعه روابط دوستانه و با هدف ایجاد شرایط برای صلح بین‌المللی ناظر باشد، بطور طبیعی نمی‌تواند از حقوق ذاتی مردم برای آگاهی داشتن نسبت به محتوای قراردادها و معاهدات دور باقی بماند.
حال با در نظر داشتن این تصریحات روشن و شفاف حقوق معاهدات بین‌المللی، این حق اساسی مردم ایران است که از مفاد قراردادهای منعقده رژیم اسلامی با دیگر کشورها آگاه باشند. نادیده گفتن این حق غیر قابل اجتناب، به موجب همان تصریح اهداف ملل متحد، و همچنین مقاوله‌نامه حقوق معاهدات، حداقل به لحاظ تئوریک، ناقض اصول و قواعدی است که تسامح در قبال آنها می‌تواند زمینههای قابل اعتمادی برای بی اعتباری آن معاهدات را فراهم آورد.
استدلال چهارم. تعهدات دولت‌ها به موجب منشور ملل متحد و نیز مقاوله‌نامه حقوق معاهدات آنقدر روشن و واضح است که امکان انعقاد قراردادهای مخفیانه را نمی‌دهد. علاوه بر این، از آنجا که توافق‌نامه‌های پنهان بطور بالقوه روابط صلح‌آمیز را بین دولت‌ها به خطر می‌اندازند، ناقض قوانین حقوق بین‌الملل به شمار می‌روند. باز هم در اینجا تاکید می‌شود که رعایت حقوق مردم بنیادهای قوانینی را پایه‌گذاری می‌کند که می‌توانند به عنوان راهنما و دستورالعملی برای همه اعضای جامعه بین‌الملل در انجام تعهداتی که به عهده می‌گیرند باشند. دادگاه اروپایی حقوق بشر این بنیادها را مانند قانون اساسی جهانشمولی در نظر می‌گیرد که باید ناظر بر رفتار کشورها باشد.[۸] چنین دیدگاه‌های برجسته‌ای نشان می‌دهد که قراردادها می‌بایست بر قوام و دوام قوانین و قواعد بین‌المللی بیفزاید و نه اینکه موجبات فرسایش آنها را فراهم آورد. هر گام روشنی که در جهت انعقاد قراردادهای همکاری برداشته شود، نشانه عزم و نیت طرفین آن قرارداد به پیشبرد حقوق ذاتی مردم و اراده‌ای برای توسعه و تحقق آنهاست.
[ادامه دارد]
[بخش یک] [بخش دو] [بخش سه]
*دکتر محمود مسائلی بنیانگذار و دبیرکل افتخاری اندیشکده بین‌المللی نظریه‌های بدیل؛ با مقام مشورتی نزد سازمان ملل متحد؛ بنیانگذار و مدیر مرکز مطالعات عالی حقوق بشر و توسعه دمکراتیک؛ اتاوا؛ کانادا
[۱] Vienna Convention on the Law of Treaties, 23 May 1969
[۲] The Vienna Convention on the Law of Treaties, 23 May 1969
[۳] Bona fide-Good faith
[۴] Pacta sunt servanda – Agreements must be kept.
[۵] Jus cogens norms – Peremptory norms of international law
[۶] Dissenting opinion of judge Oda, the ICJ Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain (Qatar v. Bahrain), pp. 137-138
[۷] CCPR General Comment No. 24: Issues Relating to Reservations Made upon Ratification or Accession to the Covenant or the Optional Protocols thereto, or in Relation to Declarations under Article 41 of the Covenant
[۸] Bankovic and Others against Belgium and Others, European Court of Human Rights, Grand Chamber inadmissibility decision of 12 December 2001
