محمود مسائلی – به دنبال انعقاد قراردادهایی میان جمهوری اسلامی ایران و کشورهای چین و روسیه، و چه بسا کشورهای دیگری، آیا پنهان کردن متن قراردادها از نقطه نظر حقوق بین‌الملل اعتبار آنها را مورد سئوال قرار نمی‌دهد؟ اگر چنین است، آن بی‌اعتباری چگونه و به چه طریق می‌تواند احراز شود؟ اساسا اینگونه قراردادها و معاهدات چه جایگاهی در همکاری‌‌های مسالمت‌آمیز بین‌المللی برای مقاصد صلح‌آمیز و مبتنی بر عدالت بر اساس حقوق بین‌الملل ایفا می‌کنند؟ مردم ایران چه اقداماتی را در رابطه با برملا ساختن اینگونه معاهدات می‌توانند ایفا کرده و یا زمینه‌‌های ابطال آنها را فراهم آورند؟
در بخش نخست به فرآیند و شکل قراردادها و در بخش دو به اعتبار آنها بر اساس منشور ملل متحد پرداخته شد. در بخش سه به جایگاه قراردادهای بین‌المللی در ارتباط با حق تعیین سرنوشت ملل و در بخش چهار به اعتبار قراردادهای بین‌المللی در مقاوله‌نامه حقوق معاهدات پرداختیم. بخش پنجم به توضیح مسئولیت دولت‌ها در قبال انعقاد قراردادهای بین‌المللی اختصاص داشت و در این بخش پایانی به اصل تغییر شرایط پرداخته می‌شود.
بخش ششم: اصل «تا زمانی که شرایط بطور اساسی تغییر نکرده باشد»[۱]
حقوق معاهدات بین‌المللی بر پایه یک پیش‌فرض محکم حقوقی قرار دارد: تعهدات قراردادی باید محترم شمرده شود. حقوق بین‌الملل عرفی از دیرباز به این اصل قراردادی توجه داشته و آنرا برای طرفین متعاهدین ضروری و لازم‌الاجرا می‌دانسته است. از دیرباز در نظام‌های اعتقادی شامل ادیان ابراهیمی و یا غیرابراهیمی، ضرورت حسن نیت برای پذیرش تعهدات و انجام آنها مورد تاکید قرار گرفته است. در عالم اسلام نیز قاعده «اوفوا بالعهد» سنگ بنای قواعد حقوقی بوده است: «وَأَوْفُوا بِالْعَهْدِ ۖ إِنَّ الْعَهْدَ کَانَ مَسْئُولًا”.[۱] در حقوق رومی‌ها قاعده وفای به عهد به بخش بسیار مهمی از عملکرد قضایی آن زمان مربوط بود و توانست جایگاه قابل توجهی در مسیحیت پیدا کند. به تدریج در عصر مدرن قاعده یادشده وارد حقوق بین‌الملل شد و جایگاه مهمی در حقوق معاهدات بین‌المللی پیدا کرد.
مقاوله‌نامه حقوق معاهدات ضرورت احترام به تعهدات قراردادی را در ماده ۲۶ توضیح داده است: «هر معاهده لازم‌الاجرایی برای طرفین آن تعهدآور است و باید توسط آنها با حسن نیت اجرا شود». قاعده وفای به عهد در مقاوله‌نامه این حقیقت را یادآوری می‌کند که چون طرفین قرارداد با رضایت کامل خویش به قرارداد وارد شده‌اند، باید نسبت به اجرای آن نیز وفادار بوده، با حسن نیت در اجرای آن بکوشند. در اینجا قاعده مورد نظر از ابعاد حقوق بین‌الملل عرفی خارج شده و در قالب معاهداتی تبلور یافته که رضایت طرفین بنیادهای مشروعیت آنرا شکل می‌بخشد. به همین دلیل رعایت این قاعده در همه شرایط ضروری است به گونه‌ای که فرضا نمی‌توان با توسل به حقوق داخلی احترام به این قاعده را نادیده انگاشت. در حقیقت، با ورود کشوری به معاهده‌ای مفاد آن معاهده بر حقوق داخلی پیشی می‌گیرد و باید تحت هر شرایطی لازم‌الاجرا باشد. ماده ۲۷ مقاوله‌نامه حقوق معاهدات این برتری حقوق معاهداتی بر حقوق داخلی را توضیح می‌دهد: «یک طرف معاهده نمی‌تواند به حقوق داخلی خود به عنوان توجیهی برای قصور خود در اجرای معاهده استناد کند». البته این قاعده تاثیری بر مفاد ماده ۴۶ مقاوله‌نامه نخواهد داشت. ماده ۴۶ می‌گوید که «یک کشور نمی‌تواند با تکیه بر این واقعیت که اعلام رضایت به التزام در قبال یک معاهده تجاوزی نسبت به مقررات حقوق داخلی وی در خصوص صلاحیت انعقاد معاهدات بوده است، به بی‌اعتباری رضایت خود استناد نماید، مگر آنکه تجاوز مزبور مشخص بوده و به قاعده از حقوق داخلی مربوط شود که دارای اهمیت اساسی است». همان ماده ادامه می‌دهد: «چنین تجاوزی به حقوق داخلی وقتی مشهود است که بر کشوری که طبق رویه مشمول و با حسن نیت در این مورد عملکرد است، بطور عینی روشن باشد».
این موضوع ابعاد دیگری بر رابطه میان حقوق داخلی و حقوق معاهداتی، از نقطه نظر وفای به عهد، می‌افزاید. منظور این است که قاعده‌ی «وفای به عهد» ممکن است تحت شرایطی مورد تردید قرار گیرد. این امر نشان می‌دهد که شرایط نقض یک قرارداد ممکن است در صورت دگرگونی‌های بنیادین مورد پرسش قرار گرفته و تغییر پیدا کند. به عبارت بهتر، قراردادها و معاهدات می‌توانند در جریان گذشت زمان نسبت به شرایط واکنش نشان دهند.
در حقیقت ثبات و تغییر بر قراردادها و معاهدات بی‌تأثیر نیستد. به همین دلیل ماده ۶۱ و ۶۲ حقوق معاهدات نشان می‌دهند که اگر تغییرات بنیادین در شرایط انعقاد معاهده ایجاد شود، می‌توان آنرا به حالت تغییر درآورده و یا آنها را خاتمه بخشید. متن ماده ۶۱ به این شرح است: «اگر عدم امکان اجرای معاهده ناشی از انهدام دائمی موضوع باشد که برای اجرای معاهده اجتناب‌ناپذیر است هر طرف معاهده می‌تواند به عدم امکان اجرای آن به عنوان مبنای فسخ آن یا خروج از آن استناد نماید چنانچه عدم امکان اجرا موقت باشد تنها می‌توان برای تعلیق اجرای واحد به آن استناد کرد». البته مفاد ماده ۶۲ خیلی مفصل است و می‌تواند شرایط حقوقی الغای قراردادها و معاهدات را توضیح دهد، اما می‌بایست در فرصتی دیگر به آن پرداخت.
به هر حال این استعداد ثبات اعتبار قرادادها از طریق قاعده وفای به عهد، و در عین حال پذیرش امکان بازبینی و یا الغای آنها، دو بعد دیگر نیز به این بحث می‌افزاید. اول اینکه هرگاه اصل وفای به عهد نادیده انگاشته شود، همانگونه که در بخش پنجم توضیح داده شد، موجب مسئولیت بین‌المللی دولت می‌شود. اما همان طرح مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها در ماده ۲۳ زیر عنوان «شرایط اضطراری» به توضیح شرایطی می‌پردازد که امکان عدول از قاعده وفای به عهد را فراهم می‌سازد: «نادرست بودن عمل یک دولت که با تعهدات بین‌المللی آن دولت مطابقت ندارد، در صورتی که این عمل به دلیل شرایط اضطراری باشد، یعنی وقوع یک نیروی غیرقابل اجتناب یا یک رویداد غیرقابل پیش‌بینی خارج از کنترل دولت، امکان انجام تعهد را غیرممکن می‌سازد».[۲] اما شرط در نظر گرفتن این شرایط اضطراری به دو عامل وابسته است:
اول اینکه وضعیت اضطراری، به تنهایی یا در ترکیب با عوامل دیگر، ناشی از رفتار کشوری نباشد که به آن استناد می‌کند.
دومین شرط اینکه دولت خطر وقوع آن وضعیت را پیش بینی نکرده باشد.[۳]
طرح مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها زیر عنوان «ضرورت» در ماده ۲۵ نیز این امکان را فراهم می‌سازد تا امکان عدول از قاعده وفای به عهد فراهم شود. متن این ماده نیز می‌تواند مقداری ما را به موضوعیت امکان عدول از قاعده وفای به عهد یاری رساند:
۱. یک دولت نمی‌تواند به «ضرورت» به عنوان دلیلی برای جلوگیری از نادرست بودن عملی که با تعهدات بین‌المللی آن دولت مطابقت ندارد استناد کند، مگر اینکه این عمل:
الف) تنها راهی باشد که دولت می‌تواند از منافع اساسی جامعه خود در برابر خطری جدی و قریب‌الوقوع محافظت کند.
ب) به منافع اساسی دولت یا کشورهایی که تعهد نسبت به آنها وجود دارد یا کل جامعه بین‌المللی آسیب جدی وارد نسازد.
۲. در هر حال، دولت نمی‌تواند به «ضرورت» به عنوان دلیلی برای توجیه قصور خود استناد کند.
در صورتی که:
الف) تعهد بین‌المللی مورد بحث، امکان استناد به ضرورت را منتفی سازد.
ب) یا دولت به وضعیت ضرورت کمک کرده باشد.[۴]
این «شرایط اضطراری» و همچنین موضوع «ضرورت» در متن همان بحثی قرار می‌گیرد که در بالا با عنوان زمینه‌ای برای به چالش کشیدن ثبات و یا قاعده وفای به عهد از آن یاد شد. یک بعد دیگر را نیز باید در نظر گرفت. با ظهور رژیم‌های معاهداتی نوینی مانند موضوعات حقوق بشری، سرمایه‌گذاری خارجی و حقوق دریاها، موضوعیت اصل حقوقی وفای به عهد را با چالش‌هایی همراه می‌سازد که درواقع از متن و شرایط به سرعت در حال تغییر جوامع ملی و بین‌المللی سرچشمه می‌گیرد. امکان همپوشی جنبه‌های ملی و بین‌المللی این نوع رژیم‌های حقوقی، با وجود همه بشارت‌هایی که برای جوامع انسانی دارد، مشکلاتی در برابر ثبات معاهدات قرار می‌دهد به گونه‌ای که نمی‌تواند همچنان بر ثبات معاهداتی اصرار ورزد.
بنابراین، به چالش کشیدن ثبات معاهدات بر مبنای اصل وفای به عهد وارد مرحله دیگری می‌شود که بر سر اصالت حقوق و کاربرد آن تردیدهایی وجود دارد. اما این نوشتار می‌کوشد این فرضیه را به آزمایش بگذارد که فراتر از «شرایط اضطراری» و همچنین موضوع «ضرورت»، این امکان وجود دارد تا قراردادهای بین‌المللی را زیر عنوان «مادامی که شرایط بطور اساسی تغییر نکرده باشد»، به چالش کشید. و این دقیقا موضوعی است که می‌تواند در ایران آزاد و دمکراتیک آینده در رابطه با قراردادهای حکومت اسلامی با کشورهای روسیه و چین مورد توجه قرار گیرد. در اینجا رئوس کلی این فرصت، یا حق برای ملت‌ها، با ساده‌ترین زبان ممکن توضیح داده می‌شود.
«مادامی‌که شرایط بطور اساسی تغییر نکرده باشد»، به عنوان حقی برای دولت‌ها و نه ضرورتا به عنوان قاعده‌ای در حقوق بین‌الملل برای استناد کردن به تغییر شرایط موجبات بحث‌های زیادی را فراهم آورده است. یکی از بحث‌ها این است که آیا موضوع «مادامی که شرایط بطور اساسی تغییر نکرده باشد»، با اصل وفای به عهد به عنوان اصلی‌ترین پایه حقوق معاهدات بین‌المللی در تضاد قرار می‌گیرد یا نه. برای پاسخ به این پرسش، ناگزیر حق ملت‌ها برای گریز از تعهدات قراردادی در شرایط تغییرات بنیادین توضیح داده شود. حقوق بین‌الملل عرفی از دیرباز پذیرفته است که اگر شرایط به گونه‌ای تغییر یابد که با شرایط زمان انعقاد معاهده کاملا متفاوت باشد، و همچنین یک طرف معاهده قادر به انجام تعهدات خود نباشد، می‌توان از فرمول مورد نظر برای دفاع از حقوق ملت یا کشور استفاده کرد.
هرش لوترپاخت متفکر حقوق بین‌الملل و قاضی دیوان بین‌المللی دادگستری که در سال ۱۹۶۰ درگذشت در دفاع از این اصل حقوق بین‌الملل عرفی[۵] دفاع کرده و استدلال می‌کند که قانون بین‌المللی نمی‌تواند جدا از متنی که در آن به وجود آمده و به اجرا گذاشته می‌شود، باشد. در حقیقت، قانون بین‌المللی خلاء را تشخیص می‌دهد و سعی می‌کند قابلیت حضور خود را با آن تطبیق دهد. همین ویژگیِ ناشامل بودن قرارداد فرصتی را فراهم می‌آورد تا حق مورد بحث برای به چالش کشیدن ثبات قراردادها را به زیر سئوال کشیده شود. دادگاه بین‌المللی دادگستری در قضیه شیلات مربوط به اختلاف میان انگلیس و ایسلند این استدلال را مورد تایید قرار داد. بر اساس این استدلال، فقط در صورتی می‌توان به شرایط تغییریافته مراجعه نمود که هرگز توسط طرفین پیش‌بینی نشده باشد.[۶] البته باید خاطرنشان ساخت به صرف اینکه شرایط به گونه‌ای بینادین تغییر یافته‌اند نمی‌توان یک قرارداد را یکطرفه فسخ کرد. درواقع طرح موضوع تغییر شرایط نمی‌تواند توجیهی برای فسخ یکسویه آن قرارداد باشد، و اگر این اتفاق بیافتد، طرف دیگر می‌تواند موضوع را به نهادهای حقوقی صالح ارجاع دهد.
این سردرگمی با مقاوله‌نامه حقوق معاهدات به مرزهای تعریفی روشنی رسیده است. ماده ۶۲ مقاوله‌نامه این تقریرات را در راستای فرضیه پیشنهادی این نوشتار فراهم می‌آورد:
۱. تغییر اساسی در اوضاع و احوال موجود در زمان انعقاد معاهده که حدوث آن توسط طرفین پیش‌بینی نشده باشد، نمی‌تواند به عنوان مبنای فسخ یا خروج از معاهده مورد استناد قرار گیرد، مگر اینکه:
الف. وقوع اوضاع و احوال جدید مبنای رضایت طرفین معاهده به التزام نسبت به معاهده باشد،
ب. اثر این تغییر، دگرگونی اساسی در ابعاد تعهداتی باشد که به موجب معاهده هنوز باید اجرا شوند،
۲. در موارد زیر، تغییر اساس اوضاع واحوال نمی‌تواند به عنوان مبنای فسخ یا خروج از معاهده مورد استناد واقع شود:
الف. اگر معاهده‌ای باشد که مرز را تعیین نماید،
ب. اگر تغییر اساسی ناشی از نقض تعهدات معاهده، یا نقض هر تعهد دیگر بین‌المللی در قبال طرفین دیگر معاهده، از سوی طرفی باشد که به آن تغییر استناد می‌کند.
۳. اگر به موجب یکی از بندهای اخیر، یکی از طرفین معاهده حق داشته باشد که به تغییر اساسی اوضاع واحوال به عنوان مبنای فسخ یا خروج از معاهده استناد نماید، مضافا حق خواهد داشت تا به آن تغییر به عنوان مبنای تعلیق اجرای معاهده نیز استناد کند.
نهادینه ساختن نگرش عرفی بالا در ساختار معاهداتی مقاوله‌نامه وین گویی حکایت از دکترینی دارد که می‌کوشد مفاهیمی مانند عدالتخواهی را نیز در مرکز تعاملات بین‌المللی قرار دهد. کمیسیون حقوق بین‌الملل در نظربه خود این دکترین را قاعده عینی قانونی در نظر گرفت که به موجب آن، بر اساس عدالت، تغییرات اساسی تحت شرایط خاصی، توسط یکطرف به عنوان دلیلی برای فسخ معاهده مورد استناد قرار گیرد.[۷] طبق این دکترین که در ماده ۶۲ مقاوله‌نامه حقوق معاهدات ماده، شکل قانون معاهداتی به خود گرفته است، شرایطی باید برای انجام این دکترین در نظر گرفته شود:
اول اینکه تغییر باید به شرایط موجود در زمان انعقاد معاهده مربوط باشد.
دوم، آن تغییر باید یک تغییر اساسی و بنیادین باشد.
سوم، باید توسط طرفین پیش‌بینی نشده است.
چهارم، وجود آن شرایط باید مبنای اساسی رضایت طرفین برای التزام به معاهده باشد.
پنجم، دامنه تأثیرات این تغییرات باید بطور اساسی مربوط به تعهداتی باشد که هنوز طبق معاهده باید انجام شوند.[۸]
چالشی که این دکترین در برابر ثبات قراردادها به موجب اصل وفای به عهد قرار می‌دهد، ممکن است این تصور را ایجاد کند که تضادی میان ثبات و ضرورت تغییر وجود دارد که سلامت قراردادهای بین‌المللی را به خطر می‌اندازد. در این رابطه می‌بایست این نکته را خاطرنشان ساخت که امکان فسخ قرارداد بر اساس تغییرات بنیادینی که در شرایط انعقاد قرارداد صورت می‌گیرد، فقط استثنایی برای قاعده و اصل حفاظت از معاهدات است. یعنی اینکه فقط در شرایط خیلی مشخصی می‌توان به آن استناد کرد. دادگاه بین‌المللی دادگستری در یکی از احکام اخیر خود در رابطه با اختلافی که میان کشورهای مجارستان و جمهوری چک پدید آمده بود، این استثنا بودن را مورد تاکید قرار داد. به نظر دادگاه، شرایط سیاسی جاری چنان با اهداف معاهده میان دو کشو مرتبط نبود که مبنای اساسی رضایت طرفین را تشکیل می‌داد، اما با تغییر، گستره تعهداتی که هنوز باید انجام شود، تغییر می‌‌یابد. بنابراین باید به تغییر چنان نگریست که کاملاً غیرقابل پیش‌بینی بوده باشد: «بنابراین، به نظر دیوان، شرایط تغییر یافته توسط مجارستان، چه به صورت فردی و چه به صورت جمعی، دارای چنان ماهیتی نیستند که تأثیر آنها بطور اساسی میزان تعهد را تغییر دهد».[۹] درپناه این رویکردِ دادگاه می‌توان استدلال کرد که دکترین تغییر شرایط به عنوان مبنایی برای فسخ یکجانبه قرارداد، ضرورتا با ثبات قرارداد و حفاظت از اصل وفای به‌عهد قرار نمی‌گیرد. این دو، یعنی ثبات و تغییر، با استمرار معاهده ملازمه دارند، اما این فرصت را نیز فراهم می‌آورند تا چنین استمراری موجبات اطمینان یافتن به قواعد حقوقی و عدالتجویی را نیز فراهم آورد.
از میان استدلال‌هایی که برای امکان خروج از قراردادهای بین‌المللی ارائه شده‌اند، این آخرین، یعنی تغییر اساسی شرایط، «می‌تواند» مبنایی برای فسخ یکجانبه قراردهادهای منعقده میان حکومت اسلامی و کشورهای چین و روسیه باشد. البته دو نکته را باید برای احتیاط در نظر گرفت. اول اینکه داعیه مطرح شده در این نوشتار فقط در حد فرضیه‌ای پیشنهادی است برای اندیشیدن درباره راهکارهای حقوقی موثر و کارآمد برای گسستن زنجیرهای بردگی که بر ایران امروز تحمیل شده است. هدف از تحریر این نوشتار این است که علاقمندان به موضوعات حقوقی بین‌الملل را برانگیزد تا برای آینده ایرانی آزاد و دمکراتیک، از هم‌اکنون خود را آماده سازند. دومین نکته این است که در خلال تحریر نوشتار به ذهنم رسید آنرا مبنای کتابی درسی برای استادان و دانشجویان ایرانی و افغانستانی قرار دهم تا در همان ایران آزاد آینده بتوانند بخش‌های مهم و ناپیدایی از اندیشه‌های حقوقی بین‌الملل را مورد مطالعه بیشتری قرار داده و از طریق آن تجارب خود را در توسعه و تکامل این موضوعات حقوقی با دیگر مشتاقان رهایی فکر و اندیشه به اشتراک بگذارند.
پایان
[بخش یک] [بخش دو] [بخش سه] [بخش چهار] [بخش پنج]
*دکتر محمود مسائلی بنیانگذار و دبیرکل افتخاری اندیشکده بین‌المللی نظریه‌های بدیل؛ با مقام مشورتی نزد سازمان ملل متحد؛ بنیانگذار و مدیر مرکز مطالعات عالی حقوق بشر و توسعه دمکراتیک؛ اتاوا؛ کانادا
[۱] آیه ۳۴، سوره اسرا
[۲] نگاه کنید به زیرنویس شماره ۱۶ بالا
[۳] همان منبع
[۴] همان منبع
[۵] Elihu Lauterpacht, International Law: Disputes, War and Neutrality, pts. IX-XIV, at 14-15. Quoted in Cornell Law School, Legal Information Institute
[۶] Fisheries Jurisdiction (United Kingdom v. Iceland), the ICJ, 1972
[۷] International Law Commission, Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries, 1966, 259
[۸] همان، صفحه ۲۵۹
[۹] The ICJ, Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia) case,1997، summary of the Judgment of 25 September 1997, p. 5
