محمود مسائلی – جدا از سوابق تاریخی که طی آن گروه‌هایی سعی کردند با پیروی از ایدئولوژی‌های چپ، بخش‌هایی از میهن را جدا سازند و به ناکامی کشیده شدند، اخیرا نیز کوشش‌های مشابهی توسط همان گروه‌ها در جریان است. القائات سیاسی و لفاظی‌های آنان ممکن است برای برخی از مردم و همفکران آنان فریبنده باشد. به عنوان مثال کاربرد مفهوم «کثیرالمله»، «حق تعیین سرنوشت»، و یا «فدرالیسم قومی» توسط این گروه‌ها میتواند سبب گمراهی‌هایی در بخش‌هایی از افکار عمومی شود. نبودن توضیحات روشن و دقیق حقوقی درباره مفاهیمی مانند ملت، ملیت، کشور، قومیت و یا حق تعیین سرنوشت از یکسو، و کوتاهی رسانه‌ها برای گشودن معانی صحیح این مفاهیم، همراه با تسامح چهره‌های شناخته شده و گروه‌های سیاسی، باعث شده است تا افرادی از میان گروه‌های قومی با مقاصد سیاسی مبهم و متوهمانه بکوشند زمینه‌های تجزیه‌طلبی را فراهم آورند. هدف اصلی این نوشتار توضیح این مفاهیم از دیدگاه حقوق بین‌الملل است.
کشور و حاکمیت
کشور به ذاتی سیاسی[۱] اطلاق می‌شود که با سازماندهی خاصی که به دولت[۲] موسوم است، میتواند اراده[۳] سیاسی (تا حدودی نامشروط) خود را بر اجزای آن ذات سیاسی[۴]، یعنی اشخاص حقیقی و حقوقی که به فضایی (سرزمین و متعلقات آن)[۵] معین تعلق خاطر دارند، اعمال کند. بنابراین کشور ساختاری سیاسی و تاریخی[۶] است که موجودیت خود را به عنوان ذاتی سیاسی اعلام می‌کند.
تجلی این ذات سیاسی ملت[۷] نامیده می‌شود، خواه با ویژگی‌های مرتبط با خاک و خون (ملیت قومی)[۸] همراه باشد، مانند فرانسه و یا آلمان، و خواه با مختصات مدنی و اجتماعی چند فرهنگی (ملیت مدنی)،[۹] مانند کانادا. ملت ممکن از گروه‌های متفاوت قومی، زبانی، مذهبی، و یا فرهنگی تشکیل شده باشد که با احساس تعلق هویتی و سرزمینی، و با درجه‌ای از همگنی، خود را از ملل دیگر متمایز می سازد. این احساس تعلق گوهر ملت بودن را شکل بخشیده و تعیین می کند. به همین دلیل احساس تعلق ملی با استعانت از سمبل‌هایی مانند سابقه تاریخی و افسانه‌های آن، مراسم و سنت‌ها و شعارها، و یا پرچم و سرود ملی همواره حفظ می شود.
این دو مفهوم، یعنی ذات سیاسی (کشور) و تجلی آن (ملت)، در عقلانیت وستفالیایی[۱۰] به وضوح زیر عنوان کشور- ملت[۱۱] تشریح شده است، بدون توضیح اینکه به روشنی توضیح داده شود چه ابعاد هنجاری می‌بایست بر آن پیوند ناظر باشد. منظور از بُعد هنجاری این است که چه نوع رابطه‌ای می‌بایست ذات نظم حقوقی- اداری، یعنی رابطه میان حاکمیت سیاسی به عنوان ساختاری اجتماعی، و حاکمیت اراده فردی را که در ماهیت خود با مردم، به عنوان ذاتی عقلایی همراه است، تعریف و تعیین نماید. در ادبیات معاصر حقوق بین‌الملل، پیوند میان ذات سیاسی و تجلی آن، یعنی ملت، در مقاوله‌نامه مونته ویدیو (۱۹۳۳) به عنوان سندی اعلامی[۱۲] با وضوح توضیح داده شده است.[۱۳] این مقاوله‌نامه بازگوکننده نگرشی به مفهوم کشور بودن[۱۴] است که در حقوق بین‌الملل عرفی[۱۵] در رویه کشورها مشاهده شده است. در این نگرش، هرگاه اجزای آن ذات سیاسی تامین شوند، کشور به خودی خود اعلام موجودیت می‌کند؛ یعنی اینکه این اعلام موجودیت مربوط به یک شخصیت سیاسی و حقوقی است که منافع ملت خود را نمایندگی می‌کند. مقاوله‌نامه یادشده در ماده ۱ به روشنی اعلام می‌کند که «کشور [یعنی همان ذات سیاسی] یک شخص حقوقی یگانه در حقوق بین‌الملل می باشد».[۱۶] در این تعریف، که همچنان تنها و معتبرترین توضیح کشور بودن است، کشور یک شخص یگانه (یک شخصیت سیاسی) است، و سیستم بین‌المللی این کشور را به عنوان بازیگر اصلی به رسمیت می‌شناسد. از این رو، مناسبات میان کشورها در جامعه بین‌المللی دولت‌ها انجام می گیرد. همان ماده شماره ۱ مقاوله‌نامه مربوطه چهار ویژگی برای این شخصیت واحد (یگانه) سیاسی (کشور) قائل است:
• جمعیت ثابت
• سرزمین معین
• دولت
• توانایی برای برقراری ارتباط با دیگر کشورها (ذوات سیاسی و یا شخصیت‌های حقوقی)
این چهار ویژگی ستون‌های کشور بودن را بنیاد می‌نهند. نکته‌ای که از این چهار ویژگی حاصل می شود این است که:
اولا، آن ذات سیاسی به محض شکل‌گیری اعلام استقلال می‌کند. مفهوم حقوقی چنین استقلالی این است که موجودیت یک کشور هیچ ارتباطی به تبعیت یک کشور از قوانین بین‌المللی ندارد. این بازیگر مستقل در همه شرایط تصمیم می‌گیرد و بر اساس آن رفتار می‌کند.
ثانیا، اعلام استقلال به این معنی است که ذات‌های سیاسی، یا کشورها، حق مداخله در امور داخلی یکدیگر را ندارند. منظور از این استقلال این است که اراده حاکمیتی کشور که از طریق دولت آن کشور اعمال می‌شود، بی قید و شرط است و نمی‌توان آنرا با معیارهای اخلاقی و هنجاری محدود ساخت، مگر اینکه قوانین بین‌المللی آنها را تعیین کنند.
ثالثا، حقوق بین‌الملل (سنتی) نیز این بی قید و شرط بودن حاکمیت ملی را به عنوان پایه اصلی روابط بین‌الملل مورد شناسایی قرار داده است.
این ویژگی‌ها در بند ۱ از ماده ۲ منشور ملل متحد مورد تأیید قرار گرفته است: «سازمان بر اساس اصل تساوی حق حاکمیت تمام اعضای خود مبتنی می‌باشد».
توضیح بیشتری برای این ویژگی‌ها نیاز است. هرگاه کشوری پا به عرصه ظهور بگذارد، بی هیچ قید و شرطی قابلیت و تمایل خود را برای مراوده با دیگران اعلام می‌کند. یعنی اینکه مفهوم استقلال حقوقی و سیاسی هیچ ربطی به تبعیت آن کشور از قوانین بین‌المللی، یا شناسایی کشورهای دیگر ندارد. برای نمونه، چنین اعلام موجودیتی توسط دادگاه بین‌المللی دائمی دادگستری در قضیه رژیم حقوقی میان آلمان و اتریش مورد تصدیق قرار گرفته است.
نتیجه اینکه محدودیت‌ها به آزادی یک کشور، خواه ناشی از قوانین بین‌المللی عرفی یا تعهدات قراردادی باشد، بر استقلال کشورها تأثیر نمی‌گذارد. تا زمانی که این محدودیت‌ها کشور را تحت اختیارات قانونی یک کشور دیگر قرار ندهند، کشور هرقدر هم که این تعهدات گسترده و سنگین باشند، همچنان یک کشور مستقل باقی می‌ماند.[۱۷]
در اینجا یک موضوع پیچیده دیگر به بحث وارد می‌شود. آیا صرف اعلام موجودیت سیاسی خود، و تمایل به مراوده با دیگر کشورها، برای ادامه حیات ذات سیاسی به وجود آمده، کافی است؟ دو تئوری کلی در پاسخ به این پرسش مطرح شده‌اند.
نظریه شناسایی اعلامی[۱۸] که برآمده از ماده یک مقاوله‌نامه مونته ویدیو است، صراحت دارد که با شرط تامین ویژگی‌های چهارگانه یادشده در بالا کشور به خودی خود اعلام موجودیت می‌کند. از آنجا که این اعلام موجودیت بر توانایی و تمایل آن کشور برای ورود به تعاملات بین‌المللی قرار می‌گیرد، هیچ نیازی به شناسایی آن کشور توسط کشورهای دیگر نیست.
این نگرش نسبت به موجودیت کشور، به نظریه ماکس وبر در باره ذات کشور بودن نزدیک است. وی کشور را یک سازمان سیاسی می‌داند که به عنوان یک ذات حقیقی دستگاه اداره کننده خود را با عنوان دولت به وجود آورده است و میتواند اراده حاکمیت خود را بر مردم خویش، و در سرزمین معین خویش اعمال کند. بنابراین به گفته ماکس وبر، یک کشور هنگامی میتواند وجود داشته باشد که:
۱: ذاتی سیاسی باشد.
۲: نظم اداری و حقوقی خود را در آن فضایی که ذات سیاسی تجسم می‌یابد، ایجاد کند.
۳: آن نظم بتواند به درستی امور کشور را اداره کند.
۴: هدایت امور بر اساس قانونگذاری موثر و به گونه‌ای انحصاری انجام گیرد.
۵: هدایت امور در اقتدار تام و تمام آن ذات سیاسی، یعنی حاکمیت سیاسی، بر همه سرزمین و مردم آن اعمال شود.
این نگرش توسط ماده ۳ مقاوله‌نامه مونته ویدیو تأیید شده است.
وجود سیاسی یک کشور، مستقل از به رسمیت شناختن شدن توسط کشورهای دیگر است. حتی قبل از شناسایی، کشور حق دارد از تمامیت و استقلال خود دفاع کند، حفاظت و رفاه آن را فراهم کند، و در نتیجه خود را آنطور که صلاح می‌داند سازماندهی کند، بر اساس منافع خود قانون وضع کند، خدمات خود را اداره کند، و صلاحیت خود را تعریف نماید. اعمال چنین حقی تابع هیچ محدودیتی نیست، مگر اینکه طبق قوانین بین‌المللی برای حمایت از حقوق دیگر کشورها انجام پذیرد.
نظریه شناسایی تاسیسی[۱۹] استدلال می‌کند که وجود یک ذات سیاسی به شناسایی دیگر کشورها منوط و وابسته است. هرگاه این شناسایی انجام نگیرد، کشور مربوطه، با وجود توانایی و تمایل برای برقراری مناسبات و مراوده با دیگر کشورها، هرگز نمی‌تواند این تمایل را متحقق نماید. در حقیقت، عدم شناسایی به معنی انکار موجودیت و به انزوا راندن، و تحت شرایطی، نابودی قهرآمیز آن ذات سیاسی است. این نظریه برآمده از فضای استعماری و سلطه‌گرایانه سیستم بین‌المللی، و اعمال سیاست قدرت است.
نظریه کلاسیک شناسایی اعلامی یک کشور در ماده ۴ مقاوله‌نامه مونته ویدیو، با روشنی بیشتری مورد توجه قرار گرفته است. کشورها از نظر حقوقی برابر هستند، از حقوق یکسانی برخوردارند و در اعمال ظرفیت خود برابرند. چنین حقی برای کشورها به توانایی کشور بستگی ندارد، بلکه به واقعیت ساده باز می‌گردد که وجود کشور به عنوان یک شخصیت واحد به موجب قوانین بین‌المللی تعریف می‌شود. اما وجود کشورهایی مانند افغانستان، هائیتی، سومالیا، و کنگو که به کشورهای شکننده[۲۰] موسوم هستند، تعریف کلاسیک کشور بودن را مورد پرسش قرار داده‌اند. این کشورهای شکننده به اشکال مختلف قادر نیستند ویژگی‌ها شناسایی اعلامی را تامین کنند. افغانستان از ساختارهایی فروریخته در عذاب است، سومالیا در بی‌نظمی کامل بسر می برد، کنگو با پدیده کودک‌سربازها مواجه شده و هائیتی در ساختار شکننده دیگری مبنی بر عدم امنیت کامل بسر می برد. هر چهار کشور از فقر مطلق در عذاب هستند، هرج و مرج چنان گسترده و عمیق است که دولت مرکزی نمی‌تواند به آن پاسخی موثر بدهد، و موانع ساختاری موجبات سقوط دولت و اعمال حاکمیت را فراهم آورده و مداخلات خارجی آنها را در بن‌بست سیاسی قرار داده است.
مفاهیم ملت و ملیت
افزون بر این مشکلات، نسبت به مفهوم کشور بودن و عناصر سازنده آن، مفاهیم ملت و ملیت نیز باید به درستی تعریف شود. این مفاهیم با نگرش سنتی حاکمیت مطلق، موسوم به دیدگاه هابس، با چالش‌های نوینی همراه شده است. در نگرش توماس هابس اندیشمند فلسفه سیاسی انگلیسی، حاکمیت مانند ابزاری است که به موجب آن قوه حاکمه میتواند کشور را از شرایط بی‌نظمی خارج ساخته و آنرا بسامان سازد.[۲۱] قدرت حاکمه قاهره، لویاتان، بالاترین، قدرتمندترین و منطقی‌ترین موجود در طبیعت اجتماعی است که قابلیت نمایش حکومت کامل را دارد. این قوه قاهره بر اساس سه فرضیه توضیح داده می‌شود:
اولین فرضیه این است که همه مردم توانایی فهمیدن و استدلال دارند. آنها هزینه‌ها و منافع حاصل از اقدامات خود را می‌سنجند، و عواقب اعمال خود را در نظر می گیرند.
فرضیه دوم بر وجه مشترک همه آنها تأکید می‌کند و آن این است که همگی به دنبال منافع شخصی خود هستند. مهمترین این منافع داشتن امنیت در فضای بی‌نظمی و هرج و مرج است. آنها می دانند فقدان روابط اجتماعی منظم به این معنی است که هیچکس امنیت ندارد و در هر لحظه ممکن است حیات آنها، توسط دیگرانی که آنها نیز در پی منافع و امنیت خود هستند، به تاراج برود.
سومین فرضیه این است که برای امنیت داشتن باید قدرتمند بود. این قدرتمندی ممکن است در اندیشه آنها برای قانع ساختن دیگران، در توانایی فیزیکی برای تسلیم کشاندن دیگران، و یا در شهرت و مقام اجتماعی آنها قرار داشته باشد. همه مردم خواهان زندگی عاری از هر نوع مانعی برای زیستن هستند. برای این امر باید قدرتمند باشند. همه مردم تمایل برای کسب قدرت دارند، اما این قدرت فقط ابزاری است که میتواند به آنها امنیت لازم برای زندگی کردن را اعطا نماید. اما از آنجا که همه مردم این ویژگی‌های مشابه را دارند، از در رقابت و رفتارهای خصمانه با یکدیگر قرار می‌گیرند تا بتوانند امنیت خود را تامین کنند. این جنگ همه علیه همه، زندگی را به تباهی می‌کشاند و مانند چرخه‌ای بی‌پایان از آن گریزی نیست. اما همان مردم به مدد قدرت عقلایی خود در می‌یابند که می‌بایست از این دور تسلسل کسب قدرت برای امنیت، که در نهایت به بی‌امنی بیشتری منجر می‌شود، غلبه کنند. برای این منظور آزادی کامل خود را با میل و اراده خویش محدود می‌سازند تا بتوانند همه را به قراردادهای اجتماعی ترغیب نمایند تا بواسطه آن جامعه نظم اجتماعی پیدا کند. این نظم اجتماعی نیاز به تداوم، هدایت، و حفاظت دارد. برای این منظور، همان مردم فردی را از میان خود برمی‌گزینند تا عهده‌دار این نظم باشد. این فرد با بالاترین درجه اقتدار مجهز می‌شود به گونه‌ای که هیچ نوع مقاومتی در برابر آن نمی‌تواند شکل گیرد. مقاومت در برابر حاکمیت مطلق همانا بازگشت به بی‌نظمی، و در نتیجه دور باطل جستجوی قدرت برای تامین امنیت خواهد بود. به همین دلیل، قدرت حاکمیت باید قدرت مطلق باشد. این الگوی توماس هابس در مورد حاکمیت همان زیربنای حقوق بین‌الملل سنتی است که مدافعان واقع‌گرا از آن حمایت می‌کنند.
این نگرش توسط جان لاک دیگر فیلسوف انگلیسی به چالش کشیده شد. اساس استدلال لاک در دو رساله در باب حاکمیت[۲۲] این است که هرچند قدرت سیاسی ساختاری اجتماعی است، اما به معنی داشتن اجازه و حق برای انجام هر کاری نیست بلکه برخورداری از قدرت سیاسی، و آزادی‌هایی که می‌خواهد تامین کند، به رعایت حدودی، که در حقوق طبیعی قابل درک است، منوط است. منظور اینکه قوای حاکمه با برقراری نظم اجتماعی موجبات برخورداری مردم از آزادی‌های طبیعی آنها را باعث می‌شود. این آزادی‌های اجتماعی و سیاسی به ازای آن آزادی مطلقی است که مردم به قوه حاکمه تفویض کرده‌اند. اما در نظر داشته باشیم که هم قوای حاکم و هم مردم در برخورداری از آزادی‌های تعریف شده قانونی، نمی‌بایست آنرا امری مطلق بیانگارند. آزادی قوه حاکمه به احترام به حق حاکمیت ارادی افراد برای تصمیم‌گیری درباره حق تعیین سرنوشت سیاسی خود منوط است. بین این دو نوع حاکمیت، یعنی حاکمیت اراده مردم و حق حاکمیت نظام سیاسی که بر جامعه حکومت می کند باید تعادل و هماهنگی وجود داشته باشد. قوای حاکم مشروعیت/ حقانیت خود را از آزادی اراده مردم برای تصمیم‌گیری اخذ می‌نماید. مردم هم در برخورداری از آزادی‌های قانونی حق ندارند که مرزهای تعریف شده را زیر پا بگذارند بلکه هر نوع برخورداری از آزادی به رعایت حقوق دیگران منوط و وابسته است.
آزادی هم در ابعاد فردی و هم در ساحت جمعی خود تابعی از قواعد لیبرال است. این قواعد را باید در خردمندی[۲۳] یافت. خردمندان کسانی هستند که عقلانیت فردگرایانه خود را با دیگران به اشتراک می‌گذارند تا بتوانند در فرآیندی هماهنگ بر اصولی توافق کنند که در آن منافع همگان تامین شود. این خرد جمعی است که اساس و گوهر حاکمیت را شکل می‌بخشد. به همین دلیل می‌بایست یکبار دیگر خاطرنشان ساخت که آزادی تابع محدودیت و مسئولیت است. این محدودیت‌ها را مردم با اراده آزاد خویش تعیین می‌کنند. هرگاه اصل حاکمیت با این خرد جمعی سازگار باشد، مشروعیت/ حقانیت پیدا می‌کند وگرنه مردم حق دارند آن قوای حاکمه را به پرسش کشیده و در صورت لزوم از قدرت خلع کنند. اصول لیبرالیسم شاخصه اصلی این نگرش به مفهوم حاکمیت، در مقایسه با واقع‌گرایی سیاسی[۲۴] (یا قدرت سیاسی نظریه هابس) نسبت به حاکمیت، است.
هریک از این نظریه‌ها تصویر متفاوتی از مفهوم حاکمیت ارائه می‌دهد و در نتیجه هرکدام مردم و ملت را با معیارهای خاص خود تعریف می‌کنند. در نظریه توماس هابس، مردم تابعی از قوای حاکم هستند. قوای حاکمه تصمیم می‌گیرد که چه کسی میتواند شهروند به حساب آید، و چه کسی به عنوان دشمن امنیت کشور تلقی شود. هرنوع صدای مخالف با حاکمیت مطلق، تهدیدی به امنیت ملی تصور می‌شود، و این تصورات مردم را به خودی‌های تابع، و غیرخودی‌های سرکش تقسیم می‌کند. به همین نحو، مقدرات آنها نیز به زائده‌ای از قدرت حاکم تبدیل می‌شود. ملیت نیز با این ویژگی‌ها می‌آمیزد. در این دیدگاه، ملت آن گروهی از مردم است که برای اثبات اهداف حاکمه مفهوم پیدا می‌کند و با آمیختن با قدرت حاکم، احساسات هویتی خود را در می‌یابد. البته توماس هابس نیز این قدرت یا حاکمیت مطلقه را به عنوان «سر»، خدمتگزار مردم (بدن) می‌دانست. به همین دلیل اخلال در هر کدام از این پیکره، چه سر و چه بدن، میتواند پیکره‌ی حاکمیت و کل کشور و ملت را، از سر تا پا، دچار مشکل کند.
الگوی جان لاک با طرح «حق مقاومت» ملت و حق خلع حکومت نالایق، اصلی‌ترین چالشگر اصل حاکمیت مطلق بوده است. بر اساس قراردادهای منصفانه است که مناسبات بین قوای حاکمه و مردم تعریف می‌شود. مردم شهروندانی هستند که در توضیح فلسفه حیات خویش و انجام آن صاحب اختیار و در عین حال مسئول هستند. ملیت با تکیه بر همگرایی آحاد مردم که منافع ملی دارند شکل می‌گیرد و مظاهر خود را در آزادی‌های اجتماعی و سیاسی، رسانه‌های آزاد، و نهادهای جامعه مدنی نمایان می‌سازد. احساس ملی بودن بر اساس شهروندی مشترک میان مردم شکل می‌گیرد و عُلقه‌های با هم بودن را از طریق ایجاد حقوق برابر برای همه افراد بدون در نظر گرفتن نژاد، عقیده، جنسیت، مذهب، و جایگاه اجتماعی به وجود می‌آورد. شهروندان به مشارکت فعال در فرآیند تصمیم‌گیری تشویق می شوند و از این طریق مشروعیت/ حقانیت (پذیرش عمومی) حکومت و دولت و مقامات دولتی تأمین می‌شود.
[ادامه دارد]
*دکتر محمود مسائلی بنیانگذار و دبیرکل افتخاری اندیشکده بین‌المللی نظریه‌های بدیل؛ با مقام مشورتی نزد سازمان ملل متحد؛ بنیانگذار و مدیر مرکز مطالعات عالی حقوق بشر و توسعه دمکراتیک؛ اتاوا؛ کانادا
[۱] Political unity
[۲] Government -administration
[۳] Sovereign power
[۴] Nationals – people
[۵] Appurtenance (territory including possession above and under the land: the air and the seas)
[۶] Social construction
[۷] Nation
[۸] Ethnic nationality – ethnic-based nation
[۹] Civic nationality
[۱۰] Westphalian logic (1648)
[۱۱] Nation-state در فارسی به آن دولت-ملت می گویند. اما به نظرم باید کشور-ملت نامیده شود
[۱۲] Declaratory theory of the state
[۱۳] Convention on Rights and Duties of States adopted by the Seventh International Conference of American States, 1933
[۱۴] Statehood
[۱۵] Customary international law
[۱۶] The state as a person of international law
[۱۷] Customs Régime Between Germany and Austria, Advisory Opinion (1931), P.C.I.J. (Ser. A/B) No. 41
[۱۸] Declaratory theory of recognition
[۱۹] Constitutive theory of recognition
[۲۰] Fragile states or failed states
[۲۱] Hobbes, T. (1668/1994). Leviathan. Hackett Publishing Company
[۲۲] Locke, J. (1689/2003). Two treaties of Government. Hackett Publishing Company
[۲۳] Reasonableness
[۲۴] Political realism
