محمود مسائلی- پس از شش ماه جنگ در غزه میان حماس و اسرائیل، شورای امنیت در ۲۵ ماه مارس قطعنامه‌ای را تصویب کرد که در آن خواستار آتش‌بس فوری برای ماه رمضان شد.
نماینده موزامبیک با ارائه پیش‌نویس قطعنامه به نمایندگی از ۱۰ عضو غیر دائم شورای امنیت، بر ضرورت پایان دادن به فاجعه غزه که «یک تهدید آشکار برای صلح و امنیت بین‌المللی است» تاکید کرد. وی با اشاره به اینکه این متن گام مهمی است که شورا می‌تواند بر اساس آن رسیدگی به وضعیت غزه را انجام دهد، تاکید کرد که کار در جهت آتش‌بس فراگیر و صلح پایدار در منطقه ضروری است. قطعنامه با ۱۴ رای موافق در مقابل هیچ مخالف و یک رای ممتنع (ایالات متحده امریکا) به تصویب رسید.
برخی نکات مهم
قطعنامه کوتاه و شامل ۵ جمله مقدماتی و سه ماده است. در بخش مقدماتی جمله سوم دارای اهمیت است زیرا برمتابعت از الزامات حقوقی بین‌الملل و جلوگیری از آسیب به غیرنظامیان توسط طرفین تأکید می‌کند. ماده سه قطعنامه هم عصاره پیام آن را منتقل می‌سازد. این قطعنامه طبق مفاد خود، موارد زیر را خواستار شده است:
• آتش‌بس فوری برای ماه رمضان که مورد احترام طرفین بوده و منجر به آتش‌بس مداوم و پایدار شود.
• آزادی فوری و بدون قید و شرط همه گروگانها
• همچنین تضمین دسترسی بشردوستانه برای رفع نیازهای پزشکی و سایر نیازهای بشردوستانه.
این سه مورد در پیوند با یکدیگر قرار دارند، یعنی اینکه نمی‌توان یکی را بر دیگری ترجیح داد و یا یکی را از میان لیست به عنوان اولویت انتخاب کرد. همچنین هر دو طرف مخاصمه به رعایت آنها دعوت شده‌اند.
پیش از صدور قطعنامه نماینده فدراسیون روسیه پیشنهاد کرد که واژه آتش‌بس «دائمی یا همیشگی»[۱] باید جایگزین کلمه «مداوم و پایدار»[۲] شود زیرا به لحاظ مفهومی دقیق‌تر است و در رابطه با آتش‌بس در بند ۱ بر اجرای آن تأکید بشود. استدلال نماینده روسیه این بود که واژه‌های «مداوم و دائمی» ضعیف و قابل تفسیر بوده و به اسرائیل اجازه می‌دهد هر لحظه پس از پایان آتش‌بسی که امید است از همان روز تصویب قطعنامه برقرار شود، عملیات نظامی خود را در غزه از سر بگیرد. شورا با ۳ رای موافق (الجزایر، چین، فدراسیون روسیه) در مقابل ۱ مخالف (ایالات متحده آمریکا) و ۱۱ رای ممتنع، مانع از تحقق این پیشنهاد شد.
مواضع اعضای شورای امنیت
سخنران‌ها اغلب درباره آزادی گروگانها صحبت نکردند. یمن به عنوان نماینده اعراب به گروگانها هیچ اشاره‌ای نداشت.
• نماینده فلسطین فقط شعارهای عامه‌پسند را در سخنان خود مطرح ساخت و اسرائیل را به جنایت متهم کرد، بدون اینکه اشاره‌ای به جنایات حماس داشته باشد.
• شاید ژاپن و یا انگلستان استثنا بودند، به ویژه انگلیس که بر حذف حماس نیز تاکید کرد.
• موضع دبیرکل دو پهلو به نظر می‌رسید. وی هرچند بر مفاد ماده سه تاکید کرد، اما افزود که اگر قطعنامه اجرا نشود غیرقابل بخشش است. اما به درستی مشخص نیست که او فقط این جمله را در رابطه با اسرائیل به کار می‌برد یا اینکه فلسطینی‌ها و هواداران آنها را نیز خطاب قرار داده است.
• سخنگوی دولت آمریکا اعلام کرد که قطعنامه الزام‌آور نیست. البته این نظر در رابطه با شرح مفاد فصل هفتم باید تفسیر شود.
• نماینده اسرائیل با اشاره به مواضعی که پیشتر علیه بوکو حرام اتخاذ شده بود، این نقد جدی را متوجه شورا نمود که چرا در قبال جنایات مشابه و سهمگین‌تری که از سوی حماس انجام شده ساکت است. وی همچنین به مقایسه حمله داعش به مسکو و حماس به اسرائیل پرداخت و گفت چرا شورا بلافاصله حمل داعش به سالن نمایش در مسکر را محکوم کرد، اما هیچ موضعی در قبال حمله جنایتکارانه حماس به جشنواره موسیقی در ۷ اکتبر در اسرائیل اتخاذ ننمود؟!
آیا قطعنامه الزام‌آور است؟
پاسخ هم مثبت و هم منفی است و به تفسیرها بستگی دارد. به نظر نگارنده چند اشکال اساسی وجود دارد که به موجب آنها الزام‌آور بودن قطعنامه محل تردید قرار می‌گیرد:
۱. بر اساس ماده ۲۵ منشور ملل متحد «اعضای ملل متحد موافقت می‌نمایند که تصمیمات شورای امنیت را طبق این منشور قبول و اجرا نمایند». بنابراین به ظاهر قطعنامه الزامات حقوقی در بر دارد. اغلب مفسران به این موضوع اشاره کرده‌اند. اما دو نکته کلیدی این الزام‌آور بودن را به چالش می‌کشد:
اول اینکه ماده ۲۵ منشور ملل متحد استفاده از عبارت «تصمیمات شورای امنیت»[۳] را به عنوان پیش‌شرطی برای الزام‌آور بودن در نظر می‌گیرد. این در حالیست که در قطعنامه یادشده نه از «تصمیمات» بلکه از فعل «درخواست کردن»[۴] استفاده شده و نه اینکه شورا در مورد آتش‌بس تصمیم می‌گیرد. نماینده کره جنوبی این موضوع را مطرح ساخت.
دومین نکته این است که برای الزام‌آور بودن قطعنامه باید تصریح نماید که بر اساس و یا در مطابقت با فصل هفتم منشور ملل متحد اتخاذ شده است. اما قطعنامه مورد نظر چنین تصریحی را ندارد. بر اساس فصل هفت منشور ملل متحد، شورای امنیت سازمان ملل می‌تواند درباره تشخیص «وجود هرگونه تهدیدی علیه صلح، نقض صلح یا اقدام تجاوزگرانه» تصمیم بگیرد و دست به اقدامات نظامی و غیر نظامی برای «برقراری صلح و امنیت بین‌المللی» انجام دهد.
۲. به تفاوت‌ها میان آثار درونی و بیرونی قطعنامه باید دقت نمود. از نظر اثر درونی ممکن است الزام‌آور باشد. اما قدرت بیرونی آن اینطور نیست. در حقیقت به درستی این موضوع مطرح است که چه کسی آنرا می‌تواند الزام‌آور سازد.
• به عنوان یک حکم کلی طرفین باید آنرا بپذیرند. اما حماس ذاتی سیاسی نیست و نمی‌تواند موضوع حقوق بین‌الملل باشد. واژگان مندرج در ماده ۲۵ منشور نیز به تعهدات کشورها نظارت دارد. آیا حماس یک کشور است؟
• اگر اسرائیل هم قطعنامه را نپذیرد، چه اتفاقی می‌افتد؟ در سیستم بین‌المللی کشورها «هیچ مجری قانونی»[۵] مانند حقوق داخلی وجود ندارد. برای غلبه بر این موضوع باید شورای امنیت قطعنامه دیگری برای تنبیه در نظر گیرد. این امر آغاز مجادلات، چالش‌ها، و بده و بستان‌های طولانی و پیچیده‌ای خواهد بود.
• اقدامات تنبیهی چنان موثر و کارآمد نیستند زیرا در اولین گام تنها کاری که شورا بطور بالقوه می‌تواند انجام دهد در ماده ۴۲ منشور ملل متحد توضیح داده شده است. بر اساس این ماده «در صورتی که شورای امنیت تشخیص دهد که اقدامات پیش‌بینی شده در ماده ۴۱ کافی نخواهد بود یا ثابت شده باشد که کافی نیست می‌تواند به وسیله نیروهای هوایی– دریایی یا زمینی به اقدامی که برای حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین‌المللی ضروری است مبادرت کند. این اقدام ممکن است مشتمل بر تظاهرات و محاصره و سایر عملیات نیروهای هوایی– دریایی یا زمینی اعضای ملل متحد باشد». آیا این موضوعات به آسانی در مورد کشورها به ویژه اسرائیل امکانپذیر است؟
۳. رویه‌های قضایی نیز بر ساده‌انگاری قابلیت الزام اینگونه قطعنامه‌ها تاکید داشته‌اند. دادگاه دادگستری بین‌المللی در قضیه نامیبیا تصریح می‌کند که قطعنامه‌های شورای امنیت باید مورد به مورد بررسی شوند. یعنی اینکه در همه مواد و موضوعات مندرج در آنها دقت نمود. پس نمی‌شود به سادگی اعلام کردد که قطعنامه‌ای الزام‌آور است. همان دادگاه در نظریه مشورتی خود در مورد کوزوو نیز نظر مشابهی را اعلام کرد. رویه‌های قضایی تفاسیر دقیق و موثر مواردی است که در مورد آنها اختلاف نظر وجود دارد.
۴. ماده ۱۰۳ منشور ملل متحد چالش دیگری را پیش روی قطعنامه می‌گشاید: «در صورت تعارض بین تعهدات اعضاء ملل متحد به موجب این منشور و تعهدات آنها بر طبق هر موافقتنامه بین‌المللی دیگر تعهدات آنها به موجب این منشور مقدم خواهد بود.» اگر منشور هر تعهد دیگری را پیش می‌گیرد، قطعنامه مورد نظر باید مطابق با اهداف ملل متحد به شرح مندرج در منشور این نهاد باشد. آیا فلسطین (حماس) به حفاظت از صلح و امنیت بین‌المللی به موجب منشور یادشده پایبند است؟ آیا فلسطینی‌ها و کشورهای حامی آنها تمایلی به حل و فصل مسالمت‌آمیز اختلافات دارند؟ آیا به موجب منشور ملل متحد، آنها با حسن نیت نسبت به تعهدات خود رفتار می‌کنند؟ پرسش‌ها در این زمینه بسی بیش از اینهاست.
۵. در سلسله مراتب قدرت الزام‌آور بودن معاهدات بین‌المللی (و تصمیمات و قطعنامه‌های شورای امنیت) قواعد آمره[۶] بین‌المللی در بالاترین درجه اهمیت خود قرار می‌گیرند. ممنوعیت گروگانگیری به عنوان یکی از مصادیق قواعد آمره تفسیر می‌شود. بنابراین اهمیت آزادی گروگانها از اجرای آتش‌بس پیشی می‌گیرد. در حقیقت قصور ماهوی قطعنامه یادشده این است که آتش‌بس را جلوتر از آزادی گروگانها قرار داده است. به نظر نگارنده چنین قصوری به این معنی است که قطعنامه قدرت غیرقابل تردید و مطلق رعایت قواعد آمره بین‌المللی را نادیده گرفته است.
۶. اگر بپذیریم که این نقص عمده و ماهوی در قطعنامه دیده می‌شود، پس اساسا قطعنامه خارج از معیارهای مورد قبول حقوقی[۷] تهیه شده و اصلا اعتبار آن محل تردید است. به سخن دیگر ممکن است که قطعنامه اعتبار حقوقی داشته باشد، اما به دلیل نقص بنیادی یادشده می‌تواند بی‌اعتبار[۸] تلقی شود.
*دکتر محمود مسائلی استاد بازنشسته روابط و حقوق بین‌الملل، دانشگاه‌های آتاوا و کارلتون و دبیرکل اندیشکده بین‌المللی نظریه‌های بدیل با مقام مشورتی دائم نزد ملل متحد
[۱] Permanent
[۲] Lasting sustainable
[۳] “Decisions” of the Security Council…
[۴] “Demanding” an immediate ceasefire…
[۵] Law enforcement
[۶] Jus cogens = Peremptory norms of international law
[۷] Ultra vires
[۸] Legally valid but illegitimate
