محمود مسائلی – قرون ١٧ و ١۸ میلادی به دلیل تحولات بی‌سابقه‌ای که در نظام بین‌المللی و نوظهور آن زمان پدیدار شدند، ضرورت ترغیب دولت‌ها برای توجه به همکاری‌های لازم جهت حیات مسالمت‌آمیز را ضروری می‌ساخت. پیشگامان اندیشه‌های حقوق بین‌الملل مانند هوگو گروسیوس، اولین گام را نه تنها در ارائه تعاریف دقیق از موضوعات و اصول حقوق بین‌الملل برداشتند، بلکه برای ترغیب دولت‌ها جهت اجرای موثر تعهدات خویش نیز راهکارهایی توضیح دادند.
اصل «اهتمام لازم» و مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها
این اقدامات بطور عمده در برگیرنده مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها در قبال قصور آنها برای اجرای تعهدات بین‌المللی بود. در جنگ و صلح، به عنوان مثال، گروسیوس این بحث را به مرکز اندیشه‌های حقوق بین‌الملل می‌کشاند که دولت‌ها نه تنها برای قصور در تعهدات خود مسئول هستند، نسبت به عدم تمایل و یا ناتوانی در پیگرد قانونی خلافکاران نیز باید حساب پس دهند. هر دو بعد این مسئولیت و حساب پس دادن، در تعهد دولت به عنوان یک عضو دارای حق حاکمیت در نظام بین‌المللی ریشه دارد. البته این مسئولیت به اقدامات غیرقانونی فرد خلافکار مربوط نیست، بلکه به دلیل قصور دولت در انجام مراقبت لازم در انجام تعهدات خود معنی پیدا می‌کند. این وظیفه دولت برای اتخاذ مراقبت و اهتمام لازم در تعهدات بین‌المللی، بنابراین هم در برگیرنده تعهدی حقوقی است و هم نوعی محدودیت به اقدامات حاکمیتی دولت‌ها برای احترام گذاشتن به قواعد و هنجارهای مورد قبول رفتار بین‌المللی، به ویژه آن قواعدی است که در حقوق بین‌الملل قراردادی مانند منشور ملل متحد بر عهده دولت‌ها گذاشته شده است. بنابراین هرچند دولت‌ها از حق حاکمیت برابر به موجب حقوق بین‌الملل برخوردارند، به همان میزان متعهد به برقراری سعی و مراقبت لازم هم نسبت به تعهدات خود و هم احترام به قواعد بین‌المللی‌اند. این دو بعد تعهد حقوقی و محدودیت به حاکمیت دو رکن اصلی مفهوم اهتمام لازم را شکل می‌بخشند.
بطور طبیعی پیچیده‌تر شدن روابط بین‌الملل و مراودات میان کشورها ابعاد دقیق‌تری بر مفهوم اهتمام لازم افزود. در این رابطه هرچه مفهوم حاکمیت دولت در جامعه بین‌المللی جای پای محکم‌تری پیدا کرد، الزام به انجام ساز و کارهای ضروری و دقت نظر به انجام تعهدات بین‌المللی به عنوان ضابطه رفتار هم بیشتر جایگاه خود را در حقوق بین‌الملل باز کرد. این جایگاه تا آنجا ارتقاء یافته که به عنوان بخش غیرقابل انفکاک حقوق بین‌الملل عمومی، سعی و اهتمام لازم برای تعهدات بر همه قواعد و قوانین ملی پیشی می‌گیرد. یک مثال می‌تواند این موضوع را بهتر توضیح دهد. به فرض یک دولت با داعیه اسلامی بودن قوانین و سیستم حقوقی و سیاسی خود نمی‌تواند کوتاهی در انجام سعی و مراقبت لازم برای تعهدات بین‌المللی خود را توجیه نماید. باید یادآوری کرد که گسترش مفهوم اهتمام لازم نه تنها با بسط قواعد حقوق بین‌الملل ملازمه داشته بلکه ریشه‌های فلسفی عمیق و قابل توجهی نیز می‌توان برای آن توضیح داد. به موجب اندیشه فلسفی لیبرال، حیطه‌های برخورداری از آزادی در به رسمیت شناختن و احترام به آزادی‌های دیگران و خودداری از ایجاد اذیت و آسیب برای یکدیگر تعریف می‌شود. این جنبه اهتمام لازم در مواردی توسط دیوان‌های بین‌المللی تصدیق شده است. مثال در قضیه شرکت محصولات کشاورزی آسیا علیه سریلانکا، مرکز بین‌المللی حل اختلافات ناشی از سرمایه‌گذاری اعلام داشت که تعهدات مربوط به حمایت از سرمایه‌گذاری‌های داخلی به این دلیل مهم است که مانع از ایجاد آسیب برای دیگران می‌شود. مزایای این مفاهیم لیبرال به ساده‌ترین شکل ممکن در این تفکر خلاصه شود که با انجام دقت و مراقبت ضروری و لازم برای تعهدات متقابل، می‌توان میزان بهره گرفتن از همکاری با یکدیگر را افزایش داده، از هزینه‌ها کاست، و تصویری از زندگی صلح‌آمیز ترسیم نمود که با پایداری نیز همخوانی داشته باشد. بنابراین اهتمام لازم، همانگونه که پیشتر توضیح داده شد، هم نوعی تعهد است و هم محدودیت رفتارها برای حفاظت از خیر همگانی، و همچنین لازمه حیات صلح‌آمیز و عاری از مرافعه و درگیری‌ها. در نظریه دیوان حل اختلاف در این قضیه، اهمیت مفهوم مساعی لازم از مرزهای حقوق قراردادی فراتر رفته و آنرا در مرکز حقوق بین‌الملل عرفی قرار داده است: «تعهد دولت در چنین شرایطی بر اساس قوانین بین‌الملل عرفی این است که برای محافظت از افراد یا شرکت‌های بیگانه از ضررهای سرمایه‌گذاری تلاش لازم را انجام دهد.» بنابراین باید دقت کافی را در درک دقیق مفهوم اهتمام لازم با منافع جامعه بین‌المللی در همه موضوعات رفتاری در نظر داشته باشیم.
اما می‌توان مهمترین کاربرد مفهوم اهتمام لازم را در حقوق بشر توضیح داد. بر اساس سه عنصر احترام، اجرا، و پیشبرد حقوق بشر، دولت‌ها باید به حقوق ذاتی مردمان خود احترام گذاشته، در مسیر اجرای حقوق بشر نیز همه کوشش‌ها و مساعی خویش را برای جلوگیری از پایمال شدن حقوق شهروندان توسط دیگران را به عمل آورند، و پیشبرد حقوق بشر را در همه زمینه‌ها به عهده گیرند. در این ارتباط می‌توان به قطعنامه مجمع عمومی در سال ١٩٩۸ با عنوان «اعلامیه حقوق و مسئولیت افراد، گروه‌ها و ارگان‌های جامعه برای ترویج و حمایت از حقوق بشر و آزادی‌های اساسی به رسمیت شناخته شده جهانی» اشاره کرد که در بند دو از ماده ٢ این وظایف را هم برای مردم و هم دولت‌ها بر می‌شمارد:
هر کشوری مسئولیت و وظیفه اصلی برای حفاظت، ترویج و اجرای کلیه حقوق بشر و آزادی‌های اساسی را به عهده دارد، از جمله با اتخاذ اقداماتی که ممکن است برای ایجاد همه شرایط لازم در زمینه‌های اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و سایر زمینه‌ها ضروری باشد. به عنوان ضمانت‌های قانونی مورد نیاز برای اطمینان از اینکه همه افراد تحت صلاحیت آن، به صورت فردی و همراه با دیگران، می‌توانند از تمام آن حقوق و آزادی‌ها در عمل برخوردار شوند (بند یک)، هر دولت اقدامات قانونی، اداری و سایر اقدامات لازم را اتخاذ خواهد کرد تا اطمینان حاصل شود که حقوق و آزادی‌های یادشده در این اعلامیه بطور مؤثر تضمین شده است.
اصل «مساعی لازم» و قصور عامدانه‌ی جمهوری اسلامی در انجام تعهدات بین‌المللی (بخش یک)
بر اساس این تصریحات روشن، مفهوم اهتمام لازم می‌بایستی در همه ابعاد حقوق بشر بین‌الملل گسترش یابد و از آنجا که دولت‌ها امکانات و توان اجرای آنرا دارند، باید مهمترین وظیفه دقت و مساعی ضروری را به عهده گیرند. کمیسیون حقوق بین‌الملل در گزارش سال ٢٠١۴ اهمیت مفهوم اهتمام لازم را به روشنی توضیح داده است. نظر به جایگاه معتبر جهانی این کمیسیون، بخش‌هایی از این گزارش به بدون دخل و تصرف در اینجا نقل می‌شود.
مفهوم اهتمام لازم با همه معاهدات حقوق بشری سازمان ملل متحد به میزان‌های متفاوتی مرتبط است. با حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز مرتبط است و کشورهای عضو باید «همه اقدامات مناسب» را برای «دستیابی تدریجی» به این حقوق انجام دهند. با این حال، دولت‌ها همچنین در رابطه با حقوق مدنی و سیاسی تعهداتی دارند که دقت لازم را انجام دهند. به عنوان مثال، در انجام وظیفه جلوگیری از اقدامات ظالمانه، غیرانسانی یا تحقیرآمیز، وظیفه بررسی ناپدید شدن توسط مراجع غیردولتی و وظیفه احترام گذاشتن و اطمینان از برخورداری افراد از حقوق مدنی و سیاسی بطور کلی و در صورت نقض، دسترسی به یک راه حل مؤثر به عهده دولت‌ها است. وظیفه اهتمام لازم نسبت به تعهدات معاهده حقوق دسترسی به یک راه حل مؤثر نیز به عهده دولت‌ها است. وظیفه اهتمام لازم نسبت به تعهدات معاهده حقوق بشر، بطور صریح و ضمنی توسط نهادهای نظارتی حقوق بشری مربوطه مورد توجه قرار گرفته است. نهادهای منطقه‌ای همچنین به تعهدات مربوط به بررسی دقیق دولت‌ها پرداخته‌اند. وظایف دولت‌ها برای اعمال حاکمیت بر رفتار شرکت‌ها موضوع اصول راهنمای سازمان ملل در زمینه تجارت و حقوق بشر ٢٠١١ است.
کمیته حقوق بشر در گزارش شماره ۸٠/٣١ مفهوم اهتمام لازم را نقطه محوری و متمرکز حقوق بشر معرفی کرده است. در این گزارش با عنوان ماهیت تعهدات حقوقی عمومی تحمیل شده بر کشورهای طرف میثاق حقوق مدنی و سیاسی، بطور مفصل اهمیت اهتمام لازم را توضیح داده و تاکید می‌کند که هیچ کشوری نمی‌تواند به بهانه قوانین داخلی خود مفهوم اهتمام لازم را نادیده انگارد. علت برتری مفهوم اهتمام لازم بر قوانین داخلی نیز، بر اساس همان گزارش، مبتنی بر متن ماده ٢٧ مقاوله نامه حقوق معاهدات سال ١٩۶٩ است که به موجب آن یک دولت عضو معاهده نمی‌تواند به مفاد قوانین داخلی خود به عنوان توجیهی برای عدم اجرای یک معاهده استناد کند. این کمیته در تفسیر ماده ٢ ناظر بر تعهد کشورها برای تضمین حقوق برابر برای همه، توضیح می‌دهد که «کشورهای عضو برای انجام تعهدات قانونی خود اقدامات مقتضی قانونی، قضایی، اداری، آموزشی و سایر موارد را اتخاذ می‌کنند.» این اقدامات مصادیق همان مفهوم ضروری مصادیق اهتمام لازم در اجرای تعهدات بین‌المللی کشورهاست. کمیته بیشتر توضیح می‌دهد که تکالیف قانونی مندرج بند یک از ماده ٢ میثاق دارای ابعادی منفی و مثبت است. کشورهای عضو باید از نقض حقوق شناخته شده توسط میثاق خودداری کنند. هرگونه محدودیت در هر یک از این حقوق فقط باید طبق مقررات مربوطه میثاق مجاز باشد. «در صورت ایجاد چنین محدودیت‌هایی، دولت‌ها باید این ضرورت را نشان دهند که اقداماتی را که انجام می‌دهند متناسب با اهداف مشروع باشد تا از حمایت مستمر و مؤثر حقوق میثاق اطمینان حاصل شود». این تصریحات روشن توسط کمیته حقوق بشر نشان می‌دهد که دولت‌ها به موجب تعهدات خود نسبت به اجرا و پیشبرد مفاد میثاق می‌بایست دقت کافی و اهتمام لازم را به عمل آورند.
رویه‌های قضایی نیز اهمیت اصل اهتمام لازم توسط کشورها در تعهدات بین‌المللی خویش را تایید کرده‌اند. به عنوان مثال، پیشتر دادگاه بین‌المللی دائمی دادگستری در قضیه لوتوس در سال ١٩٢٧ بیان داشته بود که اهتمام لازم به عهده کشورهاست و در صورت کوتاهی در انجام آن، دولت‌ها مسئول‌اند. قضیه از این قرار بود که یک کشتی فرانسوی به نام لوتوس و یک کشتی ترکیه‌ای به نام بوز کورت در دریای آزاد با یکدیگر تصادف کردند. کشتی بوز کورت غرق شد و هشت شهروند ترکیه کشته شدند. در ترکیه، افسر نگهبان لوتوس و ناخدای کشتی ترکیه به قتل عمد متهم شدند. دولت فرانسه اعتراض کرد و خواستار آزادی ناخدای کشتی و یا انتقال پرونده وی به دادگاه فرانسه شد. در نهایت دو کشور موافقت کردند که این اختلاف را به دیوان بین‌المللی دائمی دادگستری ارجاع دهند. یکی از قضات دادگاه در نظریه خود مفهوم اهتمام لازم را برجسته ساخته و توضیح داد که «به خوبی ثابت شده است که یک کشور موظف است از احتیاط لازم برای جلوگیری از ارتکاب اعمال جنایتکارانه علیه ملت دیگر یا مردمش در قلمرو خود را برقرار سازد».
دادگاه بین‌المللی دادگستری نیز که بعد از جنگ جهانی دوم جانشین دادگاه بین‌المللی دائمی دادگستری گردید، در قضیه «شرایط پذیرش یک کشور برای عضویت در سازمان ملل متحد (به موجب ماده ۴ منشور)» به این تعهد با نگاهی دقیق‌تر پرداخته است. قاضی ژوزه آلوارز در نظریه مشورتی خود اهمیت اصل اهتمام لازم را به روشنی بیان داشته است: «چنین مفهومی در چندین معاهد و همچنین توسط گروه‌های بین‌المللی مختلف، مانند گروه مالکیت صنعتی، بیان شده است که هر کشوری آزاد است به آن پایبند باشد، و این تبعیت برای شروع بهره‌مندی کشور از حقوق خود و انجام تعهدات کافی است». در حقیقت قاضی آلوارز اصل اهتمام لازم را شرط ضروری مشارکت در جامعه بین‌المللی دانسته و آنرا در مرکز تعهدات کشورها قرار داده است. پیشتر نیز در قضیه کانال کورفو که در سال ١٩۴٩ به دادگاه بین‌المللی دادگستری ارجاع شد، بر اهمیت مفهوم اهتمام لازم تاکید شده بود. این اولین پرونده حقوق بین‌الملل عمومی بود که در دادگاه بین‌المللی دادگستری در مورد مسئولیت دولت در قبال خسارات وارده در دریا و همچنین دکترین عبور و مرور بی‌ضرر مورد رسیدگی قرار گرفت. اختلاف نظر حقوقی میان بریتانیا و آلبانی، بر اساس قطعنامه‌ای از سوی شورای امنیت ملل متحد به دادگاه ارجاع شد. دادگاه تعهد کشورها و اصل اهتمام لازم برای پیشبرد آنرا توضیح داد: «تعهد هر دولت مبنی بر عدم استفاده آگاهانه از قلمرو خود برای اعمال خلاف حقوق سایر کشورها». و سپس این رای را صادر کرد که «دولت آلبانی در قبال دولت بریتانیا موظف است در رابطه با نقض تعهدات بین‌المللی خود غرامت بپردازد.»
یکی از واضح‌ترین مثال‌های مربوط به اهتمام لازم به اقدامات مجمع عمومی سازمان ملل متحد باز می‌گردد که در سال ٢٠٠٠ طی قطعنامه شماره ۶٣ /۵۵ در ارتباط با سوء استفاده از تکنولوژی ارتباطات و اطلاعات صادر شد. این قطعنامه با یادآوری فضایی که تکنولوژی اطلاعات برای فعالیت‌های مجرمانه فراهم آورده است، دولت‌ها را فرا می‌خواند تا اقدامات ضروری برای جلوگیری از اینگونه سوء استفاده‌ها را انجام دهند.
با ابراز نگرانی از اینکه پیشرفت‌های تکنولوژیک امکانات جدیدی برای فعالیت‌های مجرمانه، به ویژه سوء استفاده مجرمانه از فناوری اطلاعات ایجاد کرده است… با تاکید بر ضرورت پیشگیری از سوء استفاده مجرمانه از فناوری اطلاعاتی… دولت‌ها باید اطمینان حاصل کنند که قوانین و رویه‌های آنها پناهگاه‌های امن را برای کسانی که بطور مجرمانه از فناوری‌های اطلاعاتی سوء استفاده می‌کنند، از بین می‌برد… همکاری‌هایی میان مجریان قانون در تحقیق و تعقیب پرونده‌های بین‌المللی سوء استفاده جنایی از فناوری اطلاعات باید بین همه کشورهای زیربط هماهنگ شود.
هرچند که اینگونه قطعنامه‌ها ضرورتا قابلیت اجرایی موثر حقوقی و پشتوانه‌های ضروری و الزام‌آور اجرایی ندارند، اما باز هم تاکیدی بر سعی و کوشش برای انجام اقداماتی هستند که با حیات و مقتضیات جامعه بین‌المللی همراه باشد. در این حوزه مشخص تکنولوژی ارتباطات، به دلیل اهمیت و حساسیت بالایی که این تکنولوژی‌ها برای جامعه بین‌المللی و مردم دارد، باید قواعدی وضع شود که منافع عمومی را با مخاطراتی مواجه نسازد. و در این ارتباط، دولت‌ها که بازیگران اصلی جامعه بین‌المللی هستند، می‌بایست اهتمام لازم را برای حفاظت از اینگونه تکنولوژی‌ها در برابر سوء استفاده به کار گیرند. همراه با این اهمیت از حفاظت از منافع عمومی، دولت‌ها نباید آگاهانه اجازه چنین سوء استفاده‌هایی را داده، و یا با اهمال زمینه‌های آنرا فراهم آورند. منطق نهفته در باید و نباید‌های بین‌المللی نشان از این واقعیت دارد که دولت‌ها در انجام اهتمام لازم تعهداتی دارند که اگر از آنها قصور ورزند هم در قبال کوتاهی خود مسئول‌اند، و هم به علت زیان‌هایی که آن قصور برای جامعه ایجاد می‌کند، باید پاسخگو بوده و حساب پس دهند. در این شرایط است که حوزه مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها به موجب حقوق بین‌الملل بی‌واسطه با اصل «مساعی لازم» ارتباط پیدا می‌کند. حال، از آنجا که سوء استفاده از تکنولوژی‌های ارتباطی و اطلاعاتی آسیب‌های جدی به جامعه وارد می‌سازد، در عمل، و در حقیقت، حقوق بنیادین مردم را در مخاطره قرار می‌دهد. در نتیجه، دولت‌ها به موجب تعهدات بین‌المللی برای حفاظت از حقوق شهروندان خود، و اساسا اعضای خانواده بشری، می‌بایست اهتمام لازم را برای جلوگیری از سوء استفاده‌ها به خرج دهند. کوتاهی در این وظیفه موجب مسئولیت می‌شود.
دستور العمل اجرایی استرالیا برای مدیریت استراتژیک فضای مجازی، این ابعاد حقوق بشری مربوط به سوء استفاده از ابزارهای اطلاعاتی را برجسته ساخته و در بخش ششم آن دستورالعمل به خطرات سوء استفاده اشاره می‌کند: «افزایش دسترسی به اینترنت می‌تواند مزایای بسیاری به همراه داشته باشد. با این حال، افزایش دسترسی همچنین امکان سوء استفاده از اینترنت را برای محدود کردن حقوق بشر و فرصت‌های مشارکت دموکراتیک افزایش می‌دهد.» از این رو دولت و نهادهای غیردولتی می‌بایست وظیفه مراقبت از حقوق مردم را فراهم آورند: «استرالیا دولت‌ها و سازمان‌های غیردولتی را تشویق خواهد کرد تا اطمینان حاصل کنند که از فناوری و فضای سایبری مطابق با تعهدات حقوق بشر استفاده می‌شود.» استراتژی امنیت فضای مجازی کانادا که توسط دولت این کشور تهیه شده است نیز تعهداتی مشابه آنچه دولت استرالیا انجام داده است، اما محکم‌تر و قانونی‌تر به عهده دولت می‌گذارد: «استراتژی امنیت سایبری کانادا سنگ بنای تعهد دولت ما برای ایمن، امن و مرفه نگه داشتن کانادا از جمله فضای سایبری ما است».
*دکتر محمود مسائلی بنیانگذار و دبیرکل افتخاری اندیشکده بین‌المللی نظریه‌های بدیل؛ با مقام مشورتی نزد سازمان ملل متحد؛ بنیانگذار و مدیر مرکز مطالعات عالی حقوق بشر و توسعه دمکراتیک؛ اتاوا؛ کانادا
