محمود مسائلی – به دنبال انعقاد قراردادهایی میان جمهوری اسلامی ایران و کشورهای چین و روسیه، و چه بسا کشورهای دیگری، آیا پنهان کردن متن قراردادها از نقطه نظر حقوق بین‌الملل اعتبار آنها را مورد سئوال قرار نمی‌دهد؟ اگر چنین است، آن بی‌اعتباری چگونه و به چه طریق می‌تواند احراز شود؟ اساسا اینگونه قراردادها و معاهدات چه جایگاهی در همکاری‌‌های مسالمت‌آمیز بین‌المللی برای مقاصد صلح‌آمیز و مبتنی بر عدالت بر اساس حقوق بین‌الملل ایفا می‌کنند؟ مردم ایران چه اقداماتی را در رابطه با برملا ساختن اینگونه معاهدات می‌توانند ایفا کرده و یا زمینه‌‌های ابطال آنها را فراهم آورند؟
در بخش نخست به فرآیند و شکل قراردادها پرداخته شد. در این بخش به اعتبار این نوع قراردادها بر اساس منشور ملل متحد نگاهی می‌اندازیم.
بخش دوم: اعتبار شکلی قراردادها به موجب منشور ملل متحد
صرف نظر از اینکه قراردادها انتشار عمومی داشته باشند و یا پنهان باقی بمانند، به موجب حقوق بین‌الملل معاصر می‌توانند و باید مورد نظارت اصول حقوق بین‌الملل قرار گیرند تا رابطه آنها با منافع جامعه بین‌المللی کاملا روشن باشد. البته به موجب ماده ۱۰۲ منشور ملل متحد، همه قراردادهای بین‌المللی باید در نزد دبیرخانه ملل متحد به ثبت برسند تا بتوانند در موارد بروز اختلافات قابل ارجاع به نهادهای بین‌المللی حل دعوی باشند. اما اگر چنین قرادادهایی به ثبت نرسند به این معنی نیست که از دامنه شمول حقوق بین‌الملل خارج می‌شوند.
چند دلیل برای این داعیه وجود دارد:
اول اینکه به موجب ماده ۱۰۳ منشور اگر تضادی میان آن قرارداد و اهداف منشور شکل بگیرد، منشور بر این قرارداد مقدم است.
دوم اینکه پنهانی بودن یک قرارداد نمی‌تواند بر آثار حقوقی آن تاثیرگذار باشد به گونه‌ای که اگر کشوری به واسطه آن قرارداد آسیب دیده باشد، می‌تواند در خارج از چارچوب ملل متحد در نزد دادگاه‌‌ها و دیوان‌‌ها اقامه دعوی کند.
سوم اینکه کشورهای آسیب‌دیده ممکن است برای نقض تعهدات معاهده سرّی به اقدامات متقابل متوسل شده و به عنوان یک اقدام متقابل علیه دولت دیگر، اجرای تعهدات معاهده سرّی را به حالت تعلیق درآورند.
چهارمین دلیل این است که به موجب حقوق بین‌الملل عرفی، و از دیرباز، قاعده حسن نیت بر اجرای قراردادهای بین‌المللی نظارت داشته است. حال معلوم نیست که چگونه این قاعده می‌تواند در مورد قراردادهای بین‌المللی قابل اعمال باشد.
پنجمین دلیل این است که قراردادهای پنهان اساسا به عنوان ابزارهایی هستند که از طریق آن دولتها تعهدات بین‌المللی خود را در مورد اصول و قواعد بین‌المللی نادیده می‌انگارند.
حال، به عنوان مثال، شرایطی را در نظر بگیریم که به موجب آن دولتی خودکامه برای رسیدن به اهداف جاه‌طلبانه و ماجراجویی‌‌های خارجی خود، قراردادهای پنهانی را با متحدان خود منعقد می‌کند که در جهت مخالف به عنوان مثال، تعیین سرنوشت مردم خود، و یا ممنوعیت مداخله در امور دیگران (لبنان، عراق، افغانستان)، یا تهدید دیگران به نابودی (اسرائیل، امریکا، عربستان تا همین روزهای اخیر) باشد.
پرسشی که در این ارتباط مطرح می‌شود این است که آیا با سپری شدن عمر خودکامگی و رسیدن مردم به فضایی دمکراتیک آیا می‌توان اعتبار قراردادهای پنهان را به چالش کشید؟ این پرسش همچنان بر حضور خود در فضای ایران امروز برای وطن‌دوستان مطرح است که آیا آشکار ساختن آن قراردادها در ایران آزاد و دمکراتیک چه سرنوشتی خواهد داشت؟
در این ارتباط مناسب است توضیح داده شود که صرف عدم ثبت یک معاهده در نزد دبیرخانه ملل متحد ضرورتا به معنی تقابل آن با اصول حقوق بین‌الملل و یا تقابل با ارزش‌های جامعه بین‌المللی نیست. اما این نگرانی همچنان پابرجا خواهد بود که اگر معاهده بر اساس حق حاکمیت برابری کشورها و در راستای منافع ملی آنها و حقوق مردم‌شان تنظیم شده، چرا باید پنهان باقی بماند؟! در اینجا همچنان این نگرانی وجود دارد که اینگونه معاهدات یا در شرایط فراتر– فروتر انعقاد یافته و یا اینکه تهدیدی علیه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی باشند. چند مثال بهتر می‌تواند نقش مخرب اینگونه قراردادها را برای جامعه بین‌المللی و منافع ملی کشورهایی را که به آنها تن داده‌اند، روشن سازد.
معاهده «دوور» بین انگلستان و فرانسه در سال ۱۶۷۰ در برگیرنده محتوایی بود که می‌بایست پنهان باقی بماند. چارلز دوم نه تنها به کلیسای کاتولیک می‌گروید بلکه در جنگ فرانسه علیه هلند به آن کشور کمک نظامی کرده و در ازای آن بطور مخفیانه مبالغی هنگفت دریافت می‌کرد.[۱] معاهدات پنهانی میان فرانسه و ساردینیا، و نیز ایتالیا و پروس به ترتیب در سال‌های ١۸۵٩ و یا ١۸۶۶ در فراهم آوردن زمینه‌‌های بروز جنگ جهانی اول نقش بسزایی داشتند. معاهده سال ١٩١۵ لندن توسط متفقین برای وارد ساختن ایتالیا به جنگ جهانی اول، از موارد مشخص قراردادهای بین‌المللی پنهان با اهداف مبتنی بر جنگ بوده است. برای مقابله با این مشکلات، در جریان معاهده ورسای، که پایان جنگ جهانی اول را رقم زد ، ویلسون پیشنهاد کرد که معاهدات پنهانی برای همیشه ممنوع شود و برای این منظور همه قراردادهای بین‌المللی باید تحت نظارت جامعه ملل درآیند. در نتیجه ماده ١۸ میثاق جامعه ملل این هدف را متحقق ساخت: «هر معاهده بین‌المللی که از این پس توسط اعضای جامعه ملل منعقد شود، باید بلافاصله در دبیرخانه جامعه ثبت و در اسرع وقت انتشار یابد. هیچیک از این معاهدات بین‌المللی تا زمانی که به ثبت نرسند نمی‌توانند قدرت اجرایی داشته باشند». در حقیقت معاهدات بین‌المللی مادامی اعتبار خواهند داشت که به شکلی کاملا شفاف به اطلاع جامعه بین‌المللی برسند.
با تاسیس سازمان ملل متحد در سال ١٩۴۵ این معیار اعتبار معاهدات بین‌المللی در منشور ملل متحد با زبانی متفاوت تبلور یافت. ماده ۱۰۲ منشور فراخوانی داوطلبانه بود برای اینکه:
اولا هر عهدنامه و هر موافقتنامه بین‌المللی باید هر چه زودتر در دبیرخانه ثبت و توسط آن انتشار یابد؛
ثانیا هیچیک از طرفین هر عهدنامه یا موافقتنامه بین‌المللی که طبق مقررات بند اول این ماده به ثبت نرسیده باشد نمی‌توانند در مقابل ارکان ملل متحد به آن عهدنامه استناد جویند.[۲]
تا اینجا روال کار طبق همان معیارهای جامعه ملل پیش رفت. یعنی اینکه کشورها می‌بایست قراردادهای خود را در نزد این سازمان بزرگ جهانی به ثبت برسانند. اما به دلیل پیچیدگی‌‌های جامعه بین‌المللی، و ضرورت برقراری نظام نوین هنجاری برای فضای بعد از جنگ جهانی دوم، نکته متفاوتی در این شروط گنجانده شد. به ثبت رساندن و یا عدم آن نزد دبیرخانه ملل متحد مانعی بر سر راه اعتبار حقوقی قرارداد نخواهد بود. در حقیقت دولتها می‌بایست در مدت غیرمعلومی معاهدات خود را به اطلاع دبیرخانه برسانند. حال ممکن است که این مدت به چندین دهه ادامه پیدا کند. در نتیجه عدم ثبت را نمی‌توان با عدم اعتبار حقوقی معاهده برابر دانست. ولی آنانی که مفاد ماده یادشده را در اسرع وقت دنبال نکنند، نمی‌توانند به ارکان قضایی ملل متحد، یعنی دادگاه دادگستری بین‌المللی، برای حل اختلافات خود مراجعه نمایند. با این اوصاف خودداری از ثبت قرارداد و یا معاهده این گمان بسیار قوی را مطرح می‌سازد که شاید محتوای معاهده با اصول و ارزش‌های بین‌المللی و یا منافع ملی در تضاد باشد. این گمان بسیار نزدیک به یقین است زیرا مجمع عمومی سازمان ملل نیز نسبت به وضعیت اینگونه قراردادها ابراز نگرانی کرده است.
به نظر مجمع عمومی افزایش رو به فزون عدم ثبت معاهدات بین‌المللی (در دوران جنگ سرد) ممکن است تمامیت اهداف مندرج در ماده ۱۰۲ را به خطر اندازد. [۳] پس در قاعده شماره (۱) ۹۷ بار دیگر بر اجرای مفاد ماده ۱۰۲ منشور ملل متحد تاکید شده است. این تصریحات فرآیندی درباره اعتبار قراردادها و معاهدات بین‌المللی در تعریف مفهوم قراردادها در مقاوله‌نامه حقوق معاهدات نیز مورد توجه و تاکید قرار گرفته است. مقاوله در تعریف قراردادهای بین‌المللی مکتوب آنها را به رعایت مقررات حقوق بین‌الملل منوط می‌سازد به این معنی که هر نوع قرارداد بین‌المللی ارزش حقوقی خود را از متابعت از اصول حقوق بین‌المللی، که منشور ملل متحد آنها را تعریف کرده است، به دست می‌آورد.
برای مسدود ساختن مسیر قراردادهای پنهانی که از حق حاکمیت کشورها برای دفاع از منافع خود سرچشمه می‌گرفت، و همچنین مشروط ساختن اصل دولت‌محور بودن حقوق بین‌الملل، یک شرط جدید دیگر نیز برای اعتبار معاهدات در نظر گرفته شد. بر اساس ماده ١٠٣ منشور «در صورت تعارض بین تعهدات اعضاء ملل متحد به موجب این منشور و تعهدات آنها بر طبق هر موافقتنامه بین‌المللی دیگر تعهدات آنها به موجب منشور مقدم خواهد بود». البته درک این ماده با دشواری‌‌هایی همراه است زیرا به درستی روشن نیست که آیا دولت‌های عضو سازمان ملل متحد باید حیطه اعمال این ماده را فقط برای بیان تعهدات منشور ملل متحد در نظر گیرند یا اینکه بطور گسترده‌تری باید قراردادهای خود را در انطباق با تعهداتی که بر اساس ماده ۲۵ منشور در نظر گرفته شده است هماهنگ نماید. ماده ۲۵ تصریح می‌دارد که «اعضای سازمان ملل متحد موافقت می‌کنند که تصمیمات شورای امنیت را مطابق با این منشور بپذیرند و اجرا کنند». در اینجا نکته ظریفی باید مورد توجه قرار گیرد به این معنی که از طریق برقرار ساختن ارتباط میان ماده ۲۵ و ماده ۱۰۳ منشور، این فرض را می‌توان به واقعیت نزدیک ساخت که همیشه و در همه حال باید تضمین‌‌های کافی برای روشن و صریح بودن قراردادها و معاهدات بین‌المللی وجود داشته باشد تا به اعتبار آن بتوان از برقراری صلح پایدار در جهان اطمینان حاصل نمود. در عین حال چنین رابطه‌ای می‌تواند دستورالعمل تفسیری برای کشورهای جهان برقرار سازد تا بر اساس آن به برتری قوانین سازمان ملل که درواقع در حکم قانون اساسی جهان است نیز تمکین نمایند. علت این امر نیز این است که قوانین سازمان ملل متحد، و به ویژه شورای امنیت، حداقل در تئوری، ضامن صلح بین‌المللی است. هرگاه این قوانین نادیده انگاشته شده و قراردادها به ثبت دبیرخانه سازمان ملل متحد نرسند، گویی آنها مقاصدی برخلاف اهمیت حفاظت از صلح بین‌المللی را دنبال می‌کنند. به همین دلیل می‌توان این استدلال را با کمترین تردیدی پذیرفت که ماده ۱۰۳ انسجام نظام حقوقی بین‌المللی را زیر چتر منشور ملل متحد مورد محافظت قرار می‌دهد.
این ماده درواقع انقلابی در مباحث مرتبط با اعتبار حقوق معاهدات بین‌المللی بود. در اینجا پرسشی مطرح می‌شود مبنی بر اینکه تعهدات مندرج در منشور ملل متحد که بر اساس حقوق بین‌الملل تحت هیچ شرایطی قابل نقض نیستند، چه مواردی را در بر می‌گیرند. ماده یک منشور ملل متحد با صراحت این تعهدات را توضیح می‌دهد:
الف: حفظ صلح و امنیت بین‌المللی… بر اساس عدالت و حقوق بین‌الملل
ب: توسعه روابط دوستانه در میان ملل بر مبنای احترام به اصل تساوی حقوق و استقلال ملل و انجام سایر اقدامات مقتضی برای تحکیم صلح جهانی
پ: حصول همکاری بین‌المللی در حل مسائل بین‌المللی که دارای جنبه‌های اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی یا بشردوستی است و در پیشبرد و تشویق احترام به حقوق بشر و آزادی‌های اساسی برای همگان.
[ادامه دارد]
[بخش اول]
*دکتر محمود مسائلی بنیانگذار و دبیرکل افتخاری اندیشکده بین‌المللی نظریه‌های بدیل؛ با مقام مشورتی نزد سازمان ملل متحد؛ بنیانگذار و مدیر مرکز مطالعات عالی حقوق بشر و توسعه دمکراتیک؛ اتاوا؛ کانادا
[۱] The Secrete Treaty of Dover, 1670
[۲] با وجود همه این توضیحات قراردادهای مخفی همچنان بسته می‌شوند. نگاه کنید به قراردادهای مخفیانه میان آمریکا و پاکستان در رابطه با عملیات آمریکا علیه تروریسم و یا قرارداهای مشابه میان آمریکا و لیبی و همچنین تونس
[۳] The UN GA Res. 33/141, 19 December 1978
