محمود مسائلی – جدا از سوابق تاریخی که طی آن گروه‌هایی سعی کردند با پیروی از ایدئولوژی‌های چپ، بخش‌هایی از میهن را جدا سازند و به ناکامی کشیده شدند، اخیرا نیز کوشش‌های مشابهی توسط همان گروه‌ها در جریان است. القائات سیاسی و لفاظی‌های آنان ممکن است برای برخی از مردم و همفکران آنان فریبنده باشد. به عنوان مثال کاربرد مفهوم «کثیرالمله»، «حق تعیین سرنوشت»، و یا «فدرالیسم قومی» توسط این گروه‌ها می‌تواند سبب گمراهی‌هایی در بخش‌هایی از افکار عمومی شود. نبودن توضیحات روشن و دقیق حقوقی درباره مفاهیمی مانند ملت، ملیت، کشور، قومیت و یا حق تعیین سرنوشت از یکسو، و کوتاهی رسانه‌ها برای گشودن معانی صحیح این مفاهیم، همراه با تسامح چهره‌های شناخته شده و گروه‌های سیاسی، باعث شده است تا افرادی از میان گروه‌های قومی با مقاصد سیاسی مبهم و متوهمانه بکوشند زمینه‌های تجزیه‌طلبی را فراهم آورند. هدف اصلی این نوشتار توضیح این مفاهیم از دیدگاه حقوق بینالملل است. در بخش اول به مقوله «کشور و حاکمیت» پرداخته شد. در این بخش به آنچه می‌پردازیم که با عنوان «اقلیت‌ها» شناخته شده و این عنوان معطوف به شمار و کمّیت گروه‌های اجتماعی است که فرهنگ و سنت و مذهب و زبان خودشان را دارند جدا از اینکه توسط قوانین کشور خود به رسمیت شناخته شده باشند یا نه.
موضوع اقلیت‌ها
به موازات پیچیدگی‌های همراه با مفاهیم کشور، ملت، ملیت و حاکمیت، موضوع اقلیت‌ها هم سردرگمی‌هایی را باعث شده است. برای ارائه تعریفی قابل قبول از مفهوم اقلیت‌ها و جایگاه آنان در حقوق بینالملل مناسب‌ترین گزینه آن است که به اسناد حقوقی بینالملل مراجعه شود.
دادگاه دائمی بین‌المللی دادگستری در قضیه سیلسیای علیا اولین و مهم‌ترین تعریف از اقلیت را ارائه کرده است. بر اساس معاهده‌ای که در سال ۱۹۲۲ منعقد شد، آزادی‌های مردمی که به یک اقلیت نژادی، زبانی یا مذهبی تعلق دارند، و زبان آموزشی برای دانش‌آموز مورد رسمیت قرار گرفته است. به نظر دادگاه، هرگونه اقدامی که اقلیت را برای برخورداری از حقوق خود محدود سازد، با مواد ۶۵، ۶۸،،۷۲، و مقدمه بخش دوم ناسازگار است.[۱] مبنای این تعریف ماده ۱۲ معاهده اقلیت‌هاست که در سال ۱۹۱۹ منعقد شد. در سراسر نظریه دادگاه دائمی اقلیت‌ها به ویژگی‌های زبانی، مذهبی، و نژادی توجه شده است. بر این اساس، اقلیت به معنای گروهی از مردم است که در یک کشور یا محل معین زندگی می‌کنند، دارای نژاد، مذهب، زبان و سنتهای مخصوص به خود هستند، آنها با هویت نژادی خود، مذهب، زبان و سنت‌هایی که دارند در یک احساس همبستگی متحد می‌شوند. آنها سنت‌ها و آیین‌های خود را حفظ می کنند، و آموزش و تربیت فرزندان خود را مطابق با سنن نژادی خویش پیش برده و در این امر به یکدیگر یاری می‌رسانند. در این معاهده، اقلیت بودن از زاویه دید ویژگی‌های زبانی، نژادی، و مذهبی مورد شناسایی قرار گرفته، و طرفین متعهد را به حمایت از حقوق گروه‌های اقلیت متعهد می‌سازد.[۲] اینها حقوقی هستند که در چارچوب ملیت کشورها تعریف شده‌اند، و هیچکدام بر ویژگی ملی بودن و جدایی از سرزمین مادری دلالت ندارند.
ماده ۲۷ میثاق حقوق مدنی و سیاسی سنگ بنای حمایت از حقوق اقلیت‌ها را بنیاد می‌نهد: «در کشورهایی که در آن اقلیت‌های قومی، مذهبی یا زبانی وجود دارند، افراد متعلق به این اقلیت‌ها نباید از این حق در اجتماع با سایر اعضای گروه خود محروم شوند، آنها باید از فرهنگ خود برخوردار باشند، بتوانند عقاید مذهبی خود را دنبال نمایند، و یا از زبان خودشان استفاده کنند». در این مهم‌ترین سند حقوقی بینالملل نیز ویژگی اقلیت بودن بر همان سه عامل قومیت، نژاد، زبان، و مذهب تعریف شده است. بر اساس ماده ۲ این میثاق کشورهای متعهد به این میثاق می‌بایست سیاست‌گذاری‌ها و ساز و کارهای لازم را برای حمایت از این اقلیت‌ها در چارچوب کشور و ملیت خود به عمل آورند:
۲.۱. کشورهای طرف این میثاق متعهد می‌شوند که حقوق شناخته شده در این میثاق را درباره کلیه افراد مقیم در قلمرو تابع حاکمیت‌شان بدون هیچگونه تمایزی از قبیل نژاد، رنگ، جنس، زبان، مذهب، عقیده سیاسی یا عقیده دیگر، اصل و منشأ ملی یا اجتماعی، ثروت، نسَب یا سایر وضعیت‌ها محترم شمرده و تضمین کنند.
۲.۲. هر کشور طرف این میثاق متعهد می‌شود که طبق اصول قانون اساسی خود و مقررات این میثاق اقداماتی را در زمینه اتخاذ تدابیر قانونگذاری و غیر آن به منظور تنفیذ حقوق شناخته شده در این میثاق که قبلاً به موجب قوانین موجود یا تدابیر دیگر لازم‌الاجرا نشده است به عمل آورد.
این سند حقوقی بین‌المللی، بر مبنای همان معاهده حقوق اقلیت‌ها تنظیم شده است تا بتواند کشورها را به حمایت از حقوق اقلیت‌ها متعهد سازد. به روشنی دیده می‌شود که جامعه بین‌المللی هنگام مقرر داشتن این مبانی، از معادل قرار دادن «اقلیت‌ها» با «ملیت‌ها» امتناع ورزیده تا بتواند همبستگی درونی اعضای جامعه بینالملل را حفظ کند.
اعلامیه اقلیت‌های ملل متحد که در سال ۱۹۹۲ با توافق کامل به تصویب رسید،[۳] در ماده ۱ اقلیت‌ها را با چهار ویژگی هویت ملی یا قومی، فرهنگی، مذهبی و زبانی مشخص کرده و کشورها را به محافظت از آنها متعهد می‌سازد. نوآوری این سند حقوقی غیرالزام‌آور اینست که در آن از یکسو هویت قومی با پیوندی ابهام‌آور با هویت ملی گره زده شده، و از دیگرسو، ویژگی فرهنگی نیز به تعریف اقلیت بودن افزوده شده است. البته با وجود چهار ویژگی یادشده، هیچ تعریف مشخص و مورد توافق بین‌المللی در مورد اینکه کدام گروه ها اقلیت‌ها را تشکیل می‌دهند وجود ندارد.
در اسناد حقوقی اغلب تاکید می‌شود که اقلیت یک موجودیت واقعی است و هر تعریفی از آن باید شامل عوامل عینی (مانند وجود قومیت، زبان یا مذهب مشترک) و عوامل ذهنی (از جمله اینکه افراد باید خود را به عنوان عضو معرفی کنند) باشد. با وجود این ویژگی‌ها، باز هم اعلامیه مربوطه از شناسایی هر نوع داعیه‌ای برای گروه‌های اقلیت جهت جدایی از سرزمین مادری پرهیز کرده و فقط در ماده ۲ کشورها را موظف می‌سازد تا اقدامات قانونی لازم و سایر اقدامات مناسب را برای دستیابی به اهداف اعلامیه، دایر بر حمایت از حقوق اقلیت‌ها، اتخاذ کنند.
در اینجا می بایست خاطرنشان ساخت که از نقطه نظر عامل عینی، دستیابی به تعریفی قابل قبول با دشواری‌هایی همراه است. علت اصلی این دشواری نیز این است که اقلیت‌ها در موقعیت‌های گوناگونی زندگی می‌کنند. برخی از آنها در مناطق کاملاً مشخص و جدا از بخش غالب جمعیت با هم زندگی می کنند. برخی دیگر در سراسر کشور پراکنده هستند. برخی از اقلیت‌ها حس قوی هویت جمعی و تاریخ ثبت شده دارند، در حالی که دیگران تنها تصوری از میراث مشترک خود را حفظ می کنند. از زاویه دید ذهنی و یا تصورات نیز دستیابی به تعریفی قابل قبول با مشکلات دیگری همراه است. در اینجا می‌توان استدلال کرد که معیارهای ذهنی، مانند اراده اعضای گروه‌های مورد نظر برای حفظ ویژگی‌های خود می‌بایست با تمایل افراد مربوط به در نظر گرفتن بخشی از آن گروه، ترکیب شود. پس این مانع ممکن است بر سر راه قرار گیرد که همه اعضای گروه ممکن است چنین تمایلی را نداشته باشند.
از آنجا که کشورهای عضو میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی موظف به حفاظت از حقوق اقلیت‌ها می‌باشند، شایسته است یکبار دیگر به ویژگی‌ها اقلیت بودن توجه نماییم.
اقلیت‌ها گروهی از مردم هستند که به دلیل ویژگی‌های چهارگانه زبانی، قومی، مذهبی، و فرهنگی از دیگر مردم متمایز می شوند. خطر برای حیات این گروه‌ها هنگامی شکل می گیرد که آنان به دلیل همین ویژگی‌ها ممکن است مورد سرکوب قرار گیرند. منظور از سرکوب بطور مشخص این است که هویت آنها انکار شده و یا مورد شناسایی رسمی قرار نمی‌گیرد، در نتیجه به آسانی انواع جنایت علیه بشریت و یا جنایت کشتار جمعی در مورد آنان اتفاق می‌افتد. بنابراین، اولین وظیفه کشورها این است که گروه‌های اقلیت را مورد حمایت و پشتیبانی قرار دهند. بر همین اساس، اعلامیه و برنامه اقدام دوربان سال ۲۰۰۱ در بند ۶۶ تأکید می‌کند که هویت قومی، فرهنگی، زبانی و مذهبی اقلیت‌ها باید محافظت شود، با افراد متعلق به این اقلیت‌ها باید بطور یکسان رفتار شود، و آنان از حقوق بشر و آزادی‌های اساسی خود بدون هیچگونه تبعیضی برخوردار شوند. بند ۶۷ همان اعلامیه یادآوری می‌کند که اعضای گروه‌های خاصی با هویت فرهنگی متمایز با موانعی مواجه هستند که ناشی از تأثیر متقابل پیچیده عوامل قومی، مذهبی و سایر عوامل و همچنین سنت‌ها و آداب و رسوم آنهاست. بنابراین از کشورها درخواست می‌شود اطمینان حاصل کنند که اقدامات لازم، سیاست‌ها، و برنامه‌هایی را با هدف ریشه‌کن کردن نژادپرستی، تبعیض نژادی، بیگانه‌هراسی و موانعی که بر سر راه این افراد به وجود می‌آید، به اجرا بگذارند.[۴]
پیشتر، گزارشگر ملل متحد در امور اقلیت‌ها با روشنی بیشتری مفهوم اقلیت بودن را تعریف کرده بود. گزارشگر به موجب ماموریتی که بر عهده او گذاشته شده بود، می‌بایست مطالعه‌ای را برای جلوگیری از تبعیض و حمایت از اقلیت‌ها انجام می‌داد. نتیجه‌ی این مطالعه، گزارشی ۱۱۴ صفحه‌ای بود که با تفصیل به شرح و تفسیر اقلیت‌ها از دیدگاه حقوق بینالملل پرداخته است. در رابطه با تعریف مفهوم اقلیت‌ها، گزارشگر ویژه توجهات را به رویه‌های قضایی جلب کرده، و برای این منظور به قضیه مهاجرت جوامع یونانی- بلغاری در نظریه مشورتی دادگاه دائمی بین‌المللی دادگستری در سال ۱۹۳۰ پرداخته است. دادگاه در نظریه مشورتی خود تعریف روشنی از اقلیت‌ها به معنی سنتی کلمه ارائه داد:
اقلیت یعنی «… یک گروه یا افرادی که در یک کشور یا محل معین زندگی می کنند و دارای نژاد، مذهب، زبان و سنتهای خودشان،، مذهب، زبان و هستند، و بر اساس احساس همبستگی مشترکی متحد شده‌اند. آنها با هدف حفظ سنت‌ها، آیین‌ها، آموزش و تربیت فرزندان خود بر اساس روحیات و سنن نژادی خود به کمک متقابل به یکدیگر می‌پردازند.»[۵]
این نظریه مشورتی راه را برای ارائه تعریفی درباره مفهوم اقلیت باز کرده است. در ابتدا به نظر می‌رسد که تعریف مفهوم اقلیت به درستی برای گروهی از افراد به کار می‌رود که از نظر تعداد کوچکتر از جمعیت یک کشور که به آن تعلق دارند، است. اما چنین معیار کمّی برای اندازه‌گیری نمی‌تواند به درستی حق مطلب را ادا کند به همین دلیل می‌بایست معیارهای دیگری را نیز در نظر گرفت تا بتوان به تعریفی روشن از مفهوم اقلیت دست یافت. دادگاه عالی کرالا در هند تا حدودی توانسته این معیار را در اختیار قرار دهد. بر این اساس، اقلیت به گروهی از مردم جوامع محلی، زبانی، و مذهبی اطلاق می‌شود که از نظر تعداد جمعیت کمتر از نصف جمعیت کل ایالت می‌باشند. اینها می‌‌توانند از حقوق مقرر شده در قانون اساسی برخوردار باشند.[۶]
اما بازهم این تعریف قانع‌کننده نیست. بزرگترین مشکل این است که آیا اگر گروه اقلیتی توسط کشور خود مورد شناسایی رسمی قرار نگیرد نمی‌تواند از حمایت‌های قانونی برخوردار باشد؟ کشورهایی ممکن است از شناسایی گروه‌های اقلیت خودداری ورزیده و آنها را به لحاظ قانونی مورد حمایت قرار ندهند. بنابراین، تعریف باید مستلزم حمایت‌های بین‌المللی باشد، صرف نظر از اینکه آن گروه اقلیت مورد شناسایی رسمی توسط قوانین کشور خود قرار گرفته باشد یا نه. این گزارش مبسوط در نهایت بر تعریفی متمرکز می شود که پیشتر در ماده ۲۷ میثاق حقوق مدنی و سیاسی تبلور یافته بود و خود بر اساس نظریه مشورتی دادگاه دائمی دادگستری در قضیه یونانی-بلغاری تنظیم شده بود.
اقلیت عبارت از گروهی است که از نظر عددی شمار کمتری از بقیه جمعیت یک کشوریست که تبعه آن است. آنها داری ویژگی‌های قومی، مذهبی یا زبانی متفاوت با سایر جمعیت هستند و نشان می‌دهند که بطور ضمنی، یک احساس همبستگی در جهت حفظ فرهنگ، سنت‌ها، مذهب یا زبان‌شان دارند.[۷]
اینگونه تعاریف و اسناد در نهایت در مفاد اعلامیه ملل متحد که پیشتر توضیح داده شدند آمده است. آنچه می‌بایست در همه اسناد بینالملل در نظر گرفته شود این است که هیچکدام اقلیت بودن را با ضرورت جدا شدن آنها از کشور مادر تعریف نکرده‌اند. هیچیک از این اسناد از مفاهیمی مانند «کثیرالمله» استفاده نکرده، و هیچکدام مفهوم «ملت» را برای توضیح اقلیت‌ها به کار نبرده‌اند مگر در جایی که واژه «اقلیت ملی» را معادل «قومیت» دانسته‌اند. هدف از همه آنها این است که حقوق اقلیت‌ها را مورد حمایت قرار داده و حمایت‌های لازم را برای آنها تامین کنند. ماده ۴ اعلامیه یادشده مسئولیت کشورها در مورد موضوع مربوط به حقوق اقلیت‌ها را شرح داده و آنها را موظف می‌کند تا اقدامات کافی برای اطمینان از اینکه اقلیت‌ها بطور کامل از تمام حقوق خود بدون هیچ تبعیضی برخوردار می‌شوند به عمل آورند.
[ادامه دارد]
*دکتر محمود مسائلی بنیانگذار و دبیرکل افتخاری اندیشکده بین‌المللی نظریه‌های بدیل؛ با مقام مشورتی نزد سازمان ملل متحد؛ بنیانگذار و مدیر مرکز مطالعات عالی حقوق بشر و توسعه دمکراتیک؛ اتاوا؛ کانادا
[۱] Rights of minorities in Silesia (minority schools), the Permanent Court of International Justice, series A, number 15, April 26th, 1928
[۲] Minorities Treaty between the Principal Allied and Associated Powers (the British Empire, France, Italy Japan, and the United States) and Poland signed at Versailles 28th of June 1919
[۳] Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, General Assembly Res. 46/135, December 18th, 1992
[۴] World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance. Declaration and Programme of Action. The United Nations Department of Public Information New York, 2002
[۵] Francesco Capotorty (1979). Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious, and Linguistic Minorities. United Nations Publications, p. 5
[۶] Ibid., p. 9
[۷] Ibid., p. 96
