از انحصار تا حقوق برابر و مشترک ایران و شوروی
دیوید اعتباری *- برای شناخت حقوق ایران در کاسپین، باید از زمانی آغاز کرد که این برابری وجود نداشت. در عهدنامه ترکمانچای، ۲۲ فوریه ۱۸۲۸، در دوره فتحعلیشاه قاجار، در کنار حق کشتیرانی تجاری دو طرف، امتیاز حضور کشتیهای جنگی در کاسپین عملا در اختیار روسیه تزاری قرار گرفت.۱ این عدم توازن نزدیک به یک قرن ادامه داشت تا انقلاب روسیه زمینه بازنگری روابط دو کشور را فراهم کرد.
در ۲۶ فوریه ۱۹۲۱، در دوره احمدشاه قاجار، ایران و روسیه شوروی «عهدنامه مودت» را امضا کردند. ماده ۱۱ این عهدنامه مقرر کرد که دو طرف «بالسویه حق کشتیرانی آزاد» در کاسپین داشته باشند.۲ «بالسویه» بیان روشن برابری حقوق (equal rights / equally) دو کشور در کشتیرانی بود. به این ترتیب، امتیاز یکجانبه دوران تزاری کنار رفت و ایران از نظر حقوقی در کشتیرانی کاسپین در جایگاهی برابر با همسایه شمالی خود قرار گرفت.
این اصل در قراردادهای بعدی حفظ و دقیقتر شد. در قرارداد اقامت، تجارت و بحرپیمایی ۲۷ اکتبر ۱۹۳۱، در دوره رضاشاه و نخستوزیری مهدیقلی هدایت، برای کشتیهای دو کشور در آبها و بنادر کاسپین رفتار برابر، حقوق متقابل کشتیرانی و شناسایی متقابل اسناد کشتیها مقرر شد.۳ این برابری حقوقی در قراردادهای ۱۹۳۵ و ۱۹۴۰ نیز ادامه یافت.۴،۵
در ماهیگیری نیز ساختار قراردادها قابل توجه بود. برای هر کشور تنها یک نوار دهمایلی از ساحل خودش به ماهیگیری انحصاری اختصاص یافت؛ اما خارج از این دو نوار، حق بهرهبرداری برای هر دو کشور برقرار بود.۴،۵ بنابراین قرارداد میان دو نوع حق تمایز ایجاد کرده بود: حق انحصاری در نوار محدود ساحلی و حق مشترک بهرهبرداری (common/shared right of use) در آبهای خارج از آن. حقوق ایران در ماهیگیری، در نتیجه، به نوار مقابل ساحل خودش محدود نبود.
این رژیم حقوقی به حضور دریایی و ملاحظات امنیتی مربوط میشد. در قرارداد ۱۹۳۵ تصریح شد که در سراسر کاسپین تنها کشتیهای متعلق به ایران یا اتحاد شوروی، با پرچم یکی از این دو کشور، حق حضور داشته باشند.۴ قرارداد ۱۹۴۰ نیز همین اصل را ادامه داد.۵ بنابراین کاسپین از نظر حضور کشتیها نیز حوزهای مختص دو کشور ساحلی بود و کشورهای ثالث از حقی مشابه برخوردار نبودند.
زبان دیپلماتیک دو دولت نیز با این ساختار هماهنگ بود. در مکاتبات رسمی دهه ۱۹۳۰ و یادداشتهای همراه توافقها، از کاسپین با تعبیر «دریای ایران و شوروی» یاد شد.۳،۴ این تعبیر، در کنار حقوق «بالسویه» در کشتیرانی، حق مشترک بهرهبرداری از ماهیگیری خارج از نوارهای انحصاری و محدود بودن حق حضور کشتیها به ایران و شوروی، نشان میدهد که رژیم حقوقی کاسپین پیش از ۱۹۹۱ در حوزههای مهمی بر حقوق برابر و مشترک دو کشور استوار بود.
فروپاشی شوروی؛ حقوق مشترک چه سرنوشتی پیدا کرد؟
در ادبیات حقوق بینالملل، برای توصیف چنین ساختاری مفهوم نظام مشاع (condominium) مطرح شده است؛ یعنی وضعیتی که در آن دو یا چند دولت، به جای تقسیم کامل یک پهنه میان قلمروهای جداگانه، حقوق یا اختیاراتی را نسبت به آن به صورت مشترک اعمال میکنند.۶ این واژه عینا در معاهدات ایران و شوروی نیامده، اما بحث درباره ماهیت حقوقی رژیم کاسپین تنها یک برداشت ایرانی نیست. دو حقوقدان متخصص در حقوق بینالملل و منابع فرامرزی، سرگئی وینوگرادوف، متخصص حقوق دریا و منابع طبیعی، و پاتریشیا ووترز، متخصص حقوق بینالمللی آب، رژیم ایجادشده میان ایران و شوروی را یک «رژیم دوجانبه» (bilateral regime) توصیف کردهاند که حتی پس از فروپاشی شوروی از نظر فنی همچنان وجود داشت.۷ شماری از پژوهشگران ایرانی، از جمله داوود هرمیداس باوند، سیدامین نجات و پروین فرشچی، صریحتر آن را condominium دانستهاند و نوار دهمایلی ماهیگیری را استثنای اختصاصی این نظام معرفی کردهاند.۸ در مقابل، برخی حقوقدانان در اطلاق دقیق عنوان condominium اختلاف نظر دارند.
برای استدلال این مقاله، نام حقوقی نهایی تعیینکننده نیست. آنچه اهمیت دارد خودِ حقوق ثبتشده در معاهدات است: حقوق برابر در کشتیرانی، حق مشترک بهرهبرداری از ماهیگیری خارج از مناطق انحصاری و رژیم دریایی مختص ایران و شوروی. خواه این مجموعه را condominium بنامیم یا یک رژیم دوجانبه ویژه، وجود حقوق برابر و مشترک پیش از فروپاشی شوروی قابل استناد است.
در دسامبر ۱۹۹۱ اتحاد شوروی فروپاشید. در ایران، اکبر هاشمی رفسنجانی رئیسجمهور و علیاکبر ولایتی وزیر امور خارجه بود. در ساحل کاسپین نیز وضعیت تازهای پدید آمد: روسیه، آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان جای یک اتحاد شوروی را گرفتند و تعداد کشورهای ساحلی از دو به پنج رسید.
اینجاست که مسئله جانشینی دولتها اهمیت پیدا میکند. به زبان ساده، در یک مال مشاع هر شریک میتواند حق خود را منتقل کند یا آن را به ارث بگذارد، اما چنین انتقالی بهخودیخود سهم و حقوق شریک دیگر را تغییر نمیدهد. با همین منطق، فروپاشی اتحاد شوروی و پیدایش چهار کشور جانشین لزوما به این معنا نبود که حقوق ایران نیز باید به همان نسبت کاهش یابد. کشورهای جدید طبعا باید در نظام آینده کاسپین جایگاهی مییافتند، اما چگونگی این جایگاه و تأثیر آن بر حقوق ایران موضوعی جداگانه بود.
این فقط یک تمثیل نظری نبود. در ۲۱ دسامبر ۱۹۹۱، کشورهای عضو جامعه کشورهای مستقل مشترکالمنافع در بیانیه آلماآتا اعلام کردند که اجرای «تعهدات بینالمللی ناشی از معاهدات و توافقهای اتحاد شوروی سابق» را تضمین میکنند.۹ بنابراین خود دولتهای جانشین نیز فروپاشی شوروی را به معنای محو خودکار تعهدات بینالمللی آن تلقی نکردند.
چند سال بعد، روسیه همین منطق استمرار و تصمیمگیری مشترک را درباره کاسپین به صورت رسمی مطرح کرد. در ۵ اکتبر ۱۹۹۴، مسکو طی سند A/49/475 به سازمان ملل، کاسپین را یک «پهنه آبی محصور در خشکی» (land-locked body of water) توصیف کرد و با اقداماتی که رژیم موجود را بهطور یکجانبه تغییر دهد مخالفت کرد.۱۰ روسیه تأکید داشت که مسائل مربوط به استفاده از کاسپین باید با مشارکت کشورهای ساحلی حل شود. اهمیت این موضع در زمان آن است: سه سال از فروپاشی شوروی گذشته و چهار کشور جانشین آن شکل گرفته بودند، اما روسیه هنوز پیدایش آنها را مجوز تغییر یکجانبه رژیم کاسپین نمیدانست.
در ۳۰ اکتبر ۱۹۹۵، در دوره ریاستجمهوری هاشمی رفسنجانی و وزارت امور خارجه علیاکبر ولایتی، ایران و روسیه در تهران یک گام جلوتر رفتند. دو کشور اعلام کردند مسائل مربوط به استفاده از کاسپین و منابع آن باید مشترکا توسط کشورهای ساحلی و با رعایت «حقوق برابر» (equal rights) آنها حل شود.۱۱ بنابراین چهار سال پس از فروپاشی شوروی، ایران و روسیه نه تنها استمرار یک رژیم مشترک را کنار نگذاشته بودند، بلکه برای تطبیق آن با واقعیت جدید، مشارکت و حقوق برابر پنج کشور ساحلی را مبنا قرار میدادند.
ایران در ۳ سپتامبر ۱۹۹۷، اندکی پس از آغاز ریاستجمهوری محمد خاتمی و در دوره وزارت امور خارجه کمال خرازی، موضع خود را مستقلا در سازمان ملل ثبت کرد. سند A/52/324 قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ و نامههای پیوست آنها را رژیم حقوقی حاکم بر کاسپین معرفی کرد و یادآور شد که در این اسناد، به استثنای منطقه انحصاری دهمایلی ماهیگیری، کاسپین «دریای ایران و شوروی» توصیف شده بود. ایران همچنین صریحا اعلام کرد که این قراردادها بر دولتهای جانشین اتحاد شوروی الزامآورند.۱۲
۱۹۹۸؛ شکاف در اصل تصمیمگیری جمعی
اما در ۶ ژوئیه ۱۹۹۸، روسیه و قزاقستان توافقی دوجانبه برای تعیین مرز بستر (تحدید حدود ــ delimitation) بخش شمالی کاسپین امضا کردند.۱۳ براساس این توافق، بستر و زیربستر میان دو کشور بر پایه «خط میانه تعدیلشده» (modified median line) تقسیم میشد، در حالی که سطح آب برای استفاده مشترک باقی میماند. هدف این مرزبندی، تعیین حقوق دو کشور در اکتشاف و بهرهبرداری از منابع بستر و زیربستر بود.
اهمیت توافق ۱۹۹۸ فقط در کشیدن یک خط میان روسیه و قزاقستان نبود. روسیه از اصلی فاصله میگرفت که خود پیشتر رسما از آن دفاع کرده بود. مسکو در ۱۹۹۴ بر تصمیمگیری هماهنگ کشورهای ساحلی تأکید کرده و در بیانیه مشترک ۱۹۹۵ با ایران پذیرفته بود که تعیین رژیم حقوقی کاسپین باید با اجماع همه کشورهای ساحلی انجام شود.۱۰،۱۱ با این حال، در ۱۹۹۸ بدون دستیابی به چنین اجماعی، با قزاقستان وارد تعیین دوجانبه مرز بستر شد. به این ترتیب، روسیه در عمل راه تقسیم دوجانبه بستر را گشود.۱۳
دولت ایران در دوره ریاستجمهوری محمد خاتمی و وزارت امور خارجه کمال خرازی این اقدام را نپذیرفت و در ۶ اوت ۱۹۹۸ اعتراض خود را رسما ثبت کرد.۱۴ موضع تهران این بود که تا هنگام تعیین رژیم حقوقی جدید با توافق کشورهای ساحلی، توافقهای دوجانبه نمیتوانند حقوق و تعهدات دیگر کشورهای ساحلی را تغییر دهند یا برای آنها الزام حقوقی ایجاد کنند.
تقریباً همزمان، ایران و ترکمنستان موضع مشترک خود را درباره بدیل این روند اعلام کردند. در ۸ ژوئیه ۱۹۹۸، محمد خاتمی و صفرمراد نیازف، رئیسجمهور ترکمنستان، اعلام کردند که کاسپین و منابع آن «میراث مشترک کشورهای ساحلی» است و تصمیمگیری درباره رژیم حقوقی آن باید با مشارکت و توافق کشورهای ساحلی انجام شود.۱۵ اهمیت این عبارت در آن بود که دیگر صرفا با یک تفسیر دانشگاهی از «نظام مشاع» روبهرو نبودیم؛ دو دولت ساحلی پس از فروپاشی شوروی رسماً بر ماهیت مشترک کاسپین و منابع آن تأکید میکردند.
در این مقطع دو رویکرد متفاوت برای آینده کاسپین آشکار شده بود. روسیه و قزاقستان به سوی تقسیم دوجانبه بستر میان کشورهای مجاور، همراه با حفظ استفاده مشترک از سطح آب، حرکت میکردند؛ در مقابل، ایران و ترکمنستان بر ماهیت مشترک کاسپین و ضرورت تصمیمگیری جمعی کشورهای ساحلی تأکید داشتند.۱۳،۱۵
اختلاف فقط در سطح اسناد باقی نماند. در ژوئیه ۲۰۰۱، در دوره دوم ریاستجمهوری محمد خاتمی و وزارت امور خارجه کمال خرازی، آذربایجان با مشارکت شرکت نفت بریتانیا، BP، عملیات اکتشافی در میدان مورد اختلاف «آراز–آلوف–شرق» در جنوب کاسپین را دنبال میکرد. ایران پیش از آن به فعالیت در این محدوده اعتراض کرده بود. در ۲۳ ژوئیه، ابتدا یک هواپیمای نظامی ایران بر فراز شناورهای اکتشافی پرواز کرد و سپس یک ناو نظامی ایران به یکی از شناورها نزدیک شد و دستور خروج از محدوده را داد و هشدار داد در صورت خودداری از خروج از زور استفاده خواهد شد. شناورهای اکتشافی عقبنشینی کردند و منطقه را ترک کردند. BP نیز پس از این رویارویی عملیات اکتشافی در میدان مورد اختلاف را متوقف کرد و اعلام کرد تا حل اختلاف میان ایران و آذربایجان فعالیت در آن محدوده را ادامه نخواهد داد. در عمل، آذربایجان از ادامه آن عملیات اکتشافی عقب نشست.۱۶
اهمیت واقعه ۲۰۰۱ در این بود که دولت ایران تنها به اعتراض دیپلماتیک بسنده نکرد. مداخله نظامی ایران و عقبنشینی آذربایجان نشان داد که تهران تا پیش از تعیین حدود مورد توافق، اعطای امتیاز یکجانبه در منطقه مورد اختلاف را برای ایجاد حق تثبیتشده نمیپذیرفت و آماده بود از موضع خود در عمل نیز دفاع کند.۱۶
از مرزبندی بستر در شمال تا تعریف قلمرو آبی؛ ۲۰۰۲ تا ۲۰۱۴
با وجود مخالفت مستمر ایران با مرزبندی بستر بدون توافق همه کشورهای ساحلی، الگویی که روسیه و قزاقستان در ۱۹۹۸ آغاز کرده بودند متوقف نشد. ایران به توافق آذربایجان و قزاقستان در نوامبر ۲۰۰۱ نیز رسما اعتراض کرد. با این حال، روسیه و آذربایجان در سپتامبر ۲۰۰۲ توافق مشابهی را بر پایه «خط میانه تعدیلشده» (modified median line) امضا کردند و در مه ۲۰۰۳، روسیه، قزاقستان و آذربایجان نقطه اتصال خطوط مرزی بستر خود را تعیین کردند.۱۷،۱۸،۱۹
آنچه این سه کشور میان خود مرزبندی میکردند، بستر و منابع زیر آن بود، نه پهنه آبی کاسپین. این تفاوت اساسی است. هدف توافقها مشخص کردن حوزهای بود که هر کشور میتوانست در بستر آن حقوق مربوط به اکتشاف و بهرهبرداری از منابع، بهویژه نفت و گاز، اعمال کند؛ سطح آب همچنان تابع رژیم دیگری باقی میماند.۱۷،۱۸،۱۹ به این ترتیب، پیش از آنکه پنج کشور درباره رژیم حقوقی جامع کاسپین به توافق برسند، مرزبندی بخش بزرگی از بستر شمال و مرکز آن میان سه کشور به یک واقعیت قراردادی تبدیل شده بود.
به زبان ساده، وضعیت شبیه استخری بود که هنوز حق استفاده مشترک از آب آن را دارید، اما همزمان دیگران در کف همان استخر در حال حصارکشی و تعیین مرز هستند. حق شنا باقی مانده، اما آنچه در بستر و زیربستر قرار دارد، آرامآرام از حوزه مشترک خارج میشود.
مذاکرات پنججانبه، در مقابل، به جای حل یکباره همه اختلافات، بتدریج به حوزههایی منتقل شد که امکان توافق در آنها بیشتر بود. یکی از این موارد توافقنامه همکاری امنیتی کاسپین در ۱۸ نوامبر ۲۰۱۰ در باکو بود. در آن زمان محمود احمدینژاد رئیسجمهور و منوچهر متکی وزیر امور خارجه ایران بود. پنج کشور همکاری در مقابله با تروریسم، جرایم سازمانیافته، قاچاق و دیگر تهدیدهای امنیتی را در چارچوب کشورهای ساحلی قرار دادند.۲۰ از منظر بحث این مقاله، اهمیت توافق محدود اما روشن بود: اصل مسئولیت کشورهای ساحلی در امنیت کاسپین حفظ شد؛ اصلی که با محدود بودن حضور دریایی به کشورهای ساحلی در رژیم پیشین نیز پیوند داشت.
تحول مهمتر در ۲۹ سپتامبر ۲۰۱۴ و چهارمین اجلاس سران کاسپین در آستراخان رخ داد. در این زمان حسن روحانی رئیسجمهور و محمدجواد ظریف وزیر امور خارجه ایران بودند. پنج کشور بر فرمولی توافق کردند که بر اساس آن هر کشور تا ۱۵ مایل دریایی آب سرزمینی و پس از آن ۱۰ مایل دریایی منطقه انحصاری ماهیگیری داشته باشد و پهنه آبی خارج از این محدودهها برای استفاده مشترک کشورهای ساحلی باقی بماند.۲۱
در این فرمول باید میان دو نوع حق تفاوت گذاشت. آب سرزمینی بخشی از قلمرو کشور است و حاکمیت دولت بر آن اعمال میشود؛ اما منطقه انحصاری ماهیگیری قلمرو سرزمینی نیست و امتیاز اختصاصی آن کشور در این محدوده، ماهیگیری است. بنابراین فرمول ۱۵+۱۰ را نمیتوان یک منطقه ۲۵ مایلی با ماهیت حقوقی یکسان تلقی کرد.۲۱
توافق ۲۰۱۴ همچنین بهمعنای کنار گذاشتن حقوق مشترک در کاسپین نبود. در رژیم پیشین ایران و شوروی نیز یک نوار دهمایلی برای ماهیگیری اختصاصی وجود داشت و خارج از آن حق بهرهبرداری مشترک برقرار بود. فرمول جدید این منطق را بهکلی کنار نگذاشت؛ تغییر مشخص آن، شناسایی یک نوار ۱۵ مایلی بهعنوان آب سرزمینی هر کشور بود. خارج از مناطق اختصاصی، پهنهای برای استفاده مشترک کشورهای ساحلی همچنان باقی میماند.۲۱
تا پایان ۲۰۱۴، در نتیجه، دو مسیر متفاوت شکل گرفته بود: در بستر و زیربستر شمال کاسپین، روسیه، قزاقستان و آذربایجان بدون مشارکت و موافقت ایران اصل تصمیمگیری جمعی را عملا زیر پا گذاشته و مرزبندیهای خود را به واقعیتی قراردادی تبدیل کرده بودند؛ در مقابل، درباره سطح آب، هر پنج کشور با مشارکت و موافقت ایران اصل آبهای سرزمینی، منطقه اختصاصی ماهیگیری و باقی ماندن پهنهای برای استفاده مشترک را پذیرفته بودند. بنابراین هنوز یک رژیم حقوقی جامع مورد توافق هر پنج کشور وجود نداشت.
۲۰۱۸ تا امروز؛ اکتائو و آنچه هنوز باقی است
در ۱۲ اوت ۲۰۱۸، در دوره ریاستجمهوری حسن روحانی و وزارت امور خارجه محمدجواد ظریف، سران پنج کشور ساحلی «کنوانسیون وضعیت حقوقی کاسپین» را در اکتائو قزاقستان امضا کردند.۲۲ این کنوانسیون چارچوب رژیم حقوقی آینده کاسپین را ترسیم کرد.
کنوانسیون اکتائو در صورت تصویب، ساختار پنجکشوری کاسپین را با پذیرش ایران تثبیت خواهد کرد. به بیان ساده، ایران که پیشتر یکی از دو طرف برخوردار از حقوق مشترک بود، در چارچوب جدید به یکی از پنج کشور برخوردار از این حقوق تبدیل میشود؛ از این منظر، وزن ایران در حوزه حقوق مشترک از «یک در میان دو» به «یک در میان پنج» تغییر میکند.۲۲
در مورد بستر و منابع زیر آن، ماده ۸ کنوانسیون مقرر کرد تعیین مرز بخشهای بستر و زیربستر از طریق توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور یا مقابل و با در نظر گرفتن اصول و موازین حقوق بینالملل انجام شود.۲۲ این بند نسبت به موضع پیشین ایران تغییر مهمی داشت. ایران در دهه ۱۹۹۰ به مرزبندیهای دوجانبه بستر اعتراض کرده و بر تصمیمگیری جمعی کشورهای ساحلی تأکید داشت؛ اما دولت روحانی در اکتائو پذیرفت که مرز بستر و زیربستر میان کشورهای مربوط از طریق توافق جداگانه آنها تعیین شود. ایران همزمان با امضا، اعلامیهای تفسیری نیز ارائه کرد و بر تعیین خطوط مبدأ و لزوم توافق درباره مسائل مرتبط با تعیین حدود تأکید گذاشت.۲۶
در مجموع، دولت حسن روحانی و دستگاه دیپلماسی محمدجواد ظریف در اکتائو مسیر دو تغییر مهم را گشودند: پذیرفتند حقوق مشترک ایران در صورت نهایی شدن کنوانسیون در ساختاری پنجکشوری اعمال شود و از موضع پیشین درباره تصمیمگیری جمعی در تعیین بستر فاصله گرفتند. نخستین تغییر، در صورت تصویب، دامنه عملی حقوق مشترک ایران را تغییر میدهد؛ دومی تعیین حدود حقوق حاکمه ایران بر بستر و منابع آن را به مذاکرات آینده واگذار کرد. با این حال، چون کنوانسیون در ایران به تصویب مجلس نرسیده، این تغییرات هنوز به تعهد نهایی و لازمالاجرا برای ایران تبدیل نشدهاند.۲۲،۲۳
در دفاع از این تغییر، در جایی محمدجواد ظریف به خط آستارا–حسنقلی اشاره کرده و گفته بود شوروی در عمل اجازه عبور ایران از این خط را نمیداد. اما آنچه این استناد نادیده میگیرد این است که وجود چنین محدودیتی به معنای نفی جایگاه حقوقی ایران در کاسپین نبود. شوروی از یکسو در عمل محدودیتی بر عبور و حضور شناورهای ایرانی اعمال میکرد و از سوی دیگر، در معاهدات خود با ایران حقوق برابر و مشترک مشخصی را بهرسمیت شناخته بود. روسیه نیز پس از فروپاشی شوروی بر استمرار رژیم حقوقی موجود و ضرورت توافق کشورهای ساحلی تأکید کرد. بنابراین نمیتوان محدودیتی عملی و تحمیلی در دوره برتری شوروی را به مبنایی برای تقلیل جایگاه حقوقی ایران در کل کاسپین، بهویژه در بستر و منابع آن، تبدیل کرد.۲۸
چهار کشور دیگر کنوانسیون را تصویب کردند، اما ایران تا سال ۲۰۲۶ آن را تصویب نکرد. خود کنوانسیون نیز لازمالاجرا شدن آن را منوط به تصویب هر پنج کشور کرده است؛ بنابراین اکتائو هنوز لازمالاجرا نشده است.۲۲،۲۴
مطابق اصل ۷۷ قانون اساسی ایران، عهدنامهها و موافقتنامههای بینالمللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند و اصل ۱۲۵ نیز امضای آنها را پس از تصویب مجلس بر عهده رئیسجمهور یا نماینده قانونی او قرار میدهد.۲۳
در ۳۱ تیر ۱۴۰۵ (۲۲ ژوئیه ۲۰۲۶)، دولت مسعود پزشکیان لایحه کنوانسیون را با فوریت تصویب و برای طی مراحل قانونی به مجلس فرستاد. زمان این تصمیم نیز پرسشبرانگیز است: چرا کنوانسیونی که ایران هشت سال از تصویب آن خودداری کرده بود، در شرایط جنگی و بحران تنگه هرمز ناگهان فوریت یافت؟ در همان جلسه هیئت دولت که فوریت لایحه تصویب شد، وزیر امور خارجه گزارشی از تحولات جنگ ارائه کرد و روسیه نیز پیشتر خواستار تصویب کنوانسیون از سوی ایران پیش از اجلاس کشورهای ساحلی کاسپین در تهران در اوت ۲۰۲۶ شده بود.۲۵،۲۷ این همزمانی بهتنهایی علت تصمیم دولت را ثابت نمیکند، اما پرسشی است که پیش از تصمیم مجلس نیازمند پاسخ روشن است.
از این منظر، تبدیل امضاهای دولتهای گذشته به تعهد نهایی ایران، بدون روشن شدن سایر حقوق ایران و بررسی جدی گزینههای دیگر، در شرایط کنونی در مسیر منافع کلی و بلندمدت ایران نیست. پیش از تصمیم مجلس، باید حقوق تعیینتکلیفنشده ایران و گزینههای موجود برای حفاظت بهتر از آنها روشن شود.
در عین حال، انتخاب پیش روی ایران الزاما به دو گزینه پذیرش کنوانسیون اکتائو یا رد آن محدود نیست. تا زمانی که کنوانسیون نهایی نشده و بخشی از حقوق ایران به مذاکرات آینده وابسته است، امکان بررسی و مذاکره درباره ترتیبات دیگری نیز وجود دارد. یکی از این گزینهها میتواند گسترش اصل مدیریت و بهرهبرداری مشترک و ایجاد یک نهاد دائمی همکاری کاسپین باشد؛ چارچوبی که بدون نفی حاکمیت کشورهای ساحلی، منافع آنان را در بستر و منابع زیربستر، شیلات، کشتیرانی، محیط زیست و امنیت به یکدیگر پیوند دهد.
در این میان پرسشی سیاسی نیز باقی میماند: اگر طرف اصلی این مذاکرات نه روسیه، بلکه ایالات متحده بود، آیا جمهوری اسلامی و دولتهای روحانی و پزشکیان با همین میزان انعطاف به تغییر چارچوب حقوق تاریخی ایران تن میدادند؟ مسئله فراتر از رابطه تهران و مسکوست: مناسبات سیاسی دولتها موقتی و تابع شرایط روز است، اما تصمیمی که در چنین شرایطی درباره حقوق ایران گرفته میشود، میتواند آثاری دائمی برای نسلهای آینده داشته باشد. آیا میتوان بر پایه یک موازنه سیاسی موقت، درباره حقوقی با پیامدهای ماندگار برای ملت ایران تصمیم گرفت؟
*دیوید اعتباری، نویسندهی کتاب «فراتر از ایدئولوژی: نقشه راه فنسالارانه بهسوی ایرانی آزاد»، از بنیانگذاران سازمان Stop Child Executions و از نظریهپردازان گذار ساختارمند، دموکراتیک و فنسالار در ایران است.
منابع و اسناد
۱. عهدنامه ترکمانچای میان ایران قاجار و امپراتوری روسیه، ۱۰/۲۲ فوریه ۱۸۲۸، ماده ۸؛ British and Foreign State Papers، ۱۸۲۷–۱۸۲۸، ص. ۶۶۹٫
۲. Treaty of Friendship between Persia and the Russian Socialist Federal Soviet Republic، مسکو، ۲۶ فوریه ۱۹۲۱، ماده ۱۱؛ League of Nations Treaty Series، Vol. 9، No. 268، pp. 383–۴۱۳٫
۳. قرارداد اقامت، تجارت و بحرپیمایی ایران و اتحاد شوروی، ۲۷ اکتبر ۱۹۳۱؛ British and Foreign State Papers، Vol. CXXXIV (1931)، pp. 1027–۱۰۴۹٫
۴. Treaty of Establishment, Commerce and Navigation between Iran and the USSR، اوت ۱۹۳۵؛ British and Foreign State Papers، Vol. CXXXIX، pp. 554–۵۷۴؛ LNTS 176:301.
۵. Treaty of Commerce and Navigation between Iran and the USSR، ۲۵ مارس ۱۹۴۰؛ British and Foreign State Papers، Vol. CXLIV (1940–۴۲)، pp. 419–۴۳۴٫
۶. “The Legal Definition of the Caspian Sea”، Mexican Yearbook of International Law، بخش «Condominium principle».
۷. Sergei Vinogradov & Patricia Wouters, “The Caspian Sea: Quest for a New Legal Regime,” Leiden Journal of International Law، Vol. 9, No. 1 (1996)، pp. 87–۹۸٫
۸. Seyed Amin Nejat, Davoud H. Bavand & Parvin Farshchi, “Formulation of the Caspian Sea’s Legal Regime Using a Joint Zone Approach,” Water Resources، Vol. 43 (2016)، pp. 571–۵۷۸٫
۹. Alma-Ata Declaration، ۲۱ دسامبر ۱۹۹۱؛ Commonwealth of Independent States؛ Refworld/UNHCR.
۱۰. United Nations General Assembly, A/49/475، موضع فدراسیون روسیه درباره وضعیت حقوقی کاسپین، ۵ اکتبر ۱۹۹۴؛ UN Digital Library.
۱۱. United Nations General Assembly, A/51/59، Joint Russian-Iranian Statement on the Caspian Sea، تهران، ۳۰ اکتبر ۱۹۹۵؛ نامه ایران و روسیه به دبیرکل سازمان ملل، ۱۸ ژانویه ۱۹۹۶.
۱۲. United Nations General Assembly, A/52/324، Position of the Islamic Republic of Iran concerning the legal regime of the Caspian Sea، ۳ سپتامبر ۱۹۹۷.
۱۳. Agreement between the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan on Delimitation of the Northern Part of the Caspian Sea Seabed، ۶ ژوئیه ۱۹۹۸؛ International Maritime Boundaries.
۱۴. United Nations General Assembly, A/52/1011، نامه نماینده دائم ایران به سازمان ملل، ۶ اوت ۱۹۹۸.
۱۵. United Nations General Assembly, A/53/453، نامه نمایندگان ایران و ترکمنستان، ۳۰ سپتامبر ۱۹۹۸؛ ضمیمه: بیانیه مشترک محمد خاتمی و صفرمراد نیازف، ۸ ژوئیه ۱۹۹۸.
۱۶. RFE/RL, “Azerbaijan Report,” ۲۴ July 2001؛ UPI, “Tensions between Iran, Azerbaijan rise,” ۲۴ July 2001.
۱۷. Agreement between the Republic of Kazakhstan and the Azerbaijani Republic on Delimitation of the Caspian Seabed، ۲۹ نوامبر ۲۰۰۱؛ International Maritime Boundaries، Vol. V، p. 4048؛ RFE/RL, “Iran: Azerbaijan-Kazakhstan Caspian Accord Irks Tehran,” ۵ December 2001.
۱۸. Agreement between the Republic of Azerbaijan and the Russian Federation on Delimitation of Adjacent Areas of the Caspian Seabed، ۲۳ سپتامبر ۲۰۰۲؛ International Maritime Boundaries، Vol. V، p. 4039.
۱۹. Agreement between Azerbaijan, Kazakhstan and the Russian Federation Concerning the Trijunction Point of the Lines of Delimitation of Adjacent Sectors of the Caspian Seabed، ۱۴ مه ۲۰۰۳؛ International Maritime Boundaries، Vol. V، p. 4056.
۲۰. Agreement on Cooperation in the Field of Security in the Caspian Sea، باکو، ۱۸ نوامبر ۲۰۱۰.
۲۱. Fourth Caspian Summit، آستراخان، ۲۹ سپتامبر ۲۰۱۴؛ بیانیه سران پنج کشور ساحلی.
۲۲. Convention on the Legal Status of the Caspian Sea، اکتائو، ۱۲ اوت ۲۰۱۸؛ متن رسمی کنوانسیون.
۲۳. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اصول ۷۷ و ۱۲۵.
۲۴. وزارت امور خارجه ایران/ایرنا، ۱ اوت ۲۰۲۶؛ TASS، اظهارات سرگئی لاوروف، ۱۵ دسامبر ۲۰۲۵.
۲۵. گزارش جلسه هیئت دولت ایران، ۳۱ تیر ۱۴۰۵ / ۲۲ ژوئیه ۲۰۲۶؛ ایسنا.
۲۶. اعلامیه تفسیری ایران هنگام امضای کنوانسیون اکتائو، اوت ۲۰۱۸؛ وزارت امور خارجه ایران، ۲۳ اوت ۲۰۱۸.
۲۷. TASS، اظهارات سرگئی لاوروف درباره تصویب کنوانسیون کاسپین توسط ایران، ۱۵ دسامبر ۲۰۲۵.
۲۸. گفتگوی ویژه خبری، مرداد ۱۳۹۷؛ و اظهارات محمدجواد ظریف در مجلس شورای اسلامی، ۷ مرداد ۱۳۹۸.
