پائولا متکی، کارشناس توسعه پایدار – با جدیشدن بحران آب در پایتخت و قطع چندساعته آب در محلههای مختلف، فرسودگی شبکه توزیع آب تهران بار دیگر خود را نشان داده است. این وضعیت نشانهای روشن از فروپاشی تابآوری شهری و بحران حکمرانی منابع آب در جمهوری اسلامی است. زیرساختهای آبی که در دوره پهلوی برای توسعه سرزمینی و تأمین پایدار آب شهری ایجاد شده بود، طی چهار دهه اخیر بدون نوسازی، نگهداشت برنامهریزیشده و مدیریت علمی رها شده و امروز پایتخت را در آستانه کمبود پایدار و بحران امنیت آب قرار داده است.
برای فهم ریشههای این بحران، باید آن را در بستر تحول الگوی توسعه سرزمینی و شهرسازی ایران بررسی کرد. پس از سال ۱۳۵۷، سازوکارهای عقلانی برنامهریزی شهری فروپاشید؛ نهادهای تخصصمحور مدیریت شهری کنار گذاشته شدند، حکمرانی چندسطحی منابع از میان رفت و عرصه سیاستگذاری محیطزیستی بهتدریج امنیتی و ایدئولوژیک شد. این تحولات، زمینهساز شکلگیری بحرانهای ساختاری در نظام شهری و نظام آب بودهاند.
از این منظر، بازتعریف دو مفهوم کلیدیِ «توسعه شهری پایدار» و «حکمرانی کارآمد منابع» نه یک بحث نظری، بلکه پیششرط احیای ظرفیت تابآوری شهری است؛ مفاهیمی که جمهوری اسلامی نه بر اساس آنها شکل گرفته و نه توان تولید و بازتولید آنها را دارد.
تابآوری سرزمینی و اهمیت ارزیابی ریسک در مدیریت بحران
در مدیریت بحران، آنچه به آن «تابآوری سرزمینی» (Territorial Resilience) گفته میشود، توانایی یک سرزمین برای مقاومت، سازگاری و بازگشت به وضعیت پایدار پس از رویدادهای تهدیدکننده است. در این چارچوب، ارزیابی ریسک (Risk Assessment) بخش مهم و بنیادین برنامهریزی محسوب میشود. این ارزیابی نه صرفا برای واکنش در شرایط «اضطراری» به معنای معمول (Emergency) بلکه بهعنوان معیار راهبردی برای طراحی و هدایت برنامهها در دورههای فشار، تغییر و گذار استفاده میشود.
اهمیت ارزیابی ریسک در حوزه شهرسازی
ارزیابی ریسک زمانی بیشترین اثربخشی را دارد که در سطح بینالمللی و با رویکرد پروژههای کلان و ساختاری بهکار گرفته شود، نه در سطح تحلیلهای سطحی یا اظهار نظرهای غیرکارشناسی. در حوزه برنامهریزی شهری و توسعه پایدار، این رویکرد کمک میکند تا خطرات بالقوه بهصورت علمی شناسایی شده و راهکارهای پیشگیرانه و سازگارانه در طراحی زیرساختها و سیاستها ادغام شود.
توسعه پایدار شهری و حکمرانی منابع آب
مطابق با اجماع نهادهای بینالمللی از جمله: UN-Habitat و OECD، توسعه شهری پایدار عبارت است از ایجاد تعادل بلندمدت بین سه بُعد اصلی شهر یعنی بُعد کالبدی–محیطزیستی، بُعد اقتصادی–فضایی و بُعد نهادی–اجتماعی، که در آن شهرها توانایی پاسخگویی به نیازهای نسل کنونی را دارند بدون آنکه ظرفیتهای زیستی و اکولوژیک نسل آینده را تضعیف کنند. این توسعه، بهویژه در کشورهای خشک و نیمهخشک نظیر ایران، مستلزم اتخاذ سیاستهای تلفیقی در حوزه کاربری زمین، برنامهریزی منطقهای، نظام حملونقل یکپارچه، نهادسازی حرفهای در حوزه مدیریت شهری، و مهمتر از همه، حکمرانی علمی منابع آب است.
در ادبیات تخصصی، حکمرانی خوب آب به مجموعهای از فرآیندها و نهادها اطلاق میشود که تصمیمگیری مرتبط با منابع آبی را بهصورت مشارکتی، شفاف، پاسخگو، منصفانه و مبتنی بر دادههای علمی انجام میدهند. به گفته OECD، تحقق این چارچوب نیازمند وضوح نهادی، هماهنگی سیاستهای بخشی مانند آب، انرژی، کشاورزی و شهرسازی، مشارکت فعال ذینفعان محلی، پایش و ارزیابی مستمر و همچنین جلوگیری از مداخلات سیاسی و نظامی است.
امروزه حکمرانی آب دیگر محدود به دولت نیست و نقش صنعت خصوصی و نهادهای جامعه مدنی نیز کاملا پذیرفته شده است. این مفهوم به عملکرد نهادهای مختلف جامعه، از جمله نهادهای سیاسی، اجتماعی، حقوقی و اقتصادی، اشاره دارد که منابع و خدمات آب را بهگونهای مدیریت میکنند که نیازهای انسان و محیط زیست بهطور کامل تأمین شود.
میتوان گفت مرز ظریفی میان مدیریت آب و حکمرانی آب وجود دارد که وجه تمایز آن کنترل است. مدیریت آب منابع آبی را برای رفع نیازهای جامعه و محیط زیست کنترل میکند، در حالی که حکمرانی آب بر کنترل فرآیند مدیریت آب تمرکز دارد تا اطمینان حاصل شود مدیریت آب بهطور صحیح و مؤثر پیش میرود. هماهنگی درست میان این دو سطح، امکان تأمین پایدار آب و پاسخگویی همزمان به نیازهای انسانی و زیستمحیطی را فراهم میآورد.
در نهایت، حکمرانی آب بالادست مدیریت کلان آب قرار دارد و چارچوب و اصولی را فراهم میکند که تضمین میکند مدیریت آب مؤثر و پایدار باشد. میتوان گفت مدیریت آب عملیاتی است و حکمرانی آب سیاستمحور و نظارتی، اما هر دو برای تأمین نیازهای انسان و محیط زیست لازم و مکمل یکدیگرند.
آنچه در نظام جمهوری اسلامی از میان رفته، دقیقا همین «شبکه همپیوند سیاستگذاری شهری» و «حاکمیت دادهمحور» است که در دهههای پیشین، خصوصا در دوران پهلوی، بنیان نهاده شده بود.
تجربه ایران پیش از انقلاب: برنامهریزی علمی و عقلانیت برنامهریزی
در دهه ۱۳۴۰ خورشیدی، با پیادهسازی اولین موج برنامهریزی ملی در قالب برنامههای عمرانی دوم و سوم، برای نخستینبار در تاریخ ایران، مفهوم «طرح جامع شهری» و «طرح توسعه منطقهای» بهعنوان اسناد بالادستی الزامآور وارد نظام تصمیمگیری شد. این طرحها، که با همکاری دفاتر مشاور بینالمللی مانند Doxiadis Associates و مهندسان ایرانی تدوین میشدند، واجد رویکردی بودند که بعدها تحت عنوان: «integrated urban-regional planning» در ادبیات آکادمیک شناخته شد.
در این چارچوب، تخصیص بهینه منابع، تعادل بین مراکز جمعیتی و زیرساختهای زیستی، مهار رشد بیرویه کلانشهرها، و کنترل مصرف منابع حیاتی چون آب و انرژی، بخشی از ساختار تصمیمگیری بود.
طرح جامع تهران (۱۳۴۹) نهتنها تراکم جمعیتی را در نسبت با ظرفیت منابع آبی منطقه سنجید، بلکه سناریوهای مهاجرتپذیری، ظرفیت جمعیتی، ساختار شبکه فاضلاب و توزیع آب شرب را بهصورت یکپارچه مدلسازی کرد. در اصفهان، ساخت سد زایندهرود (۱۳۳۲) همراه با طرح جامع صنعتی منطقه، پیوندی میان ظرفیت آبی، توسعه صنعتی کنترلشده، و شهرسازی اصولی برقرار کرد. در خوزستان، سد دز با همکاری شرکتهای ایتالیایی مهار سیلابهای فصلی را ممکن ساخت و زمینه توسعه کشاورزی در دشت عباس و شادگان را فراهم آورد. حتی سازمان حفاظت محیطزیست ملی (۱۳۵۰) آغاز به حفاظت از تالابها و منابع آبی کرد و برنامههای مشارکتی برای بهینهسازی مصرف آب اجرا شد.
افول پس از انقلاب: مداخلات غیرتخصصی و بحران اکولوژیک
با سقوط این نظم برنامهریزی در ۱۳۵۷، روند علمی مدیریت فضاهای شهری متوقف و مفاهیم کلیدی چون «مدیریت یکپارچه شهری»، «برنامهریزی مشارکتی»، «مدیریت تقاضای آب» و «ارزیابی ظرفیت زیستپذیری» از متون راهبردی حذف شدند. جایگزین آن، مداخلات غیرتخصصی، شهرفروشی، گسترش ساختوساز بیضابطه و انتقال پروژههای آبی به نهادهای امنیتی شد.
در حالیکه پیشتر، پروژههای آبی بر اساس مدلهای هیدرولوژیک و سناریوهای زیستمحیطی طراحی میشد، اکنون سدسازی افراطی و انتقال آب بینحوضهای بدون ارزیابی محیطی رواج یافته است. خشکشدن زایندهرود بهدلیل انتقال آب به صنایع فولاد و یزد، کاهش دبی کارون و شوری اراضی خوزستان، و خشکی تالاب هامون در سیستان نمونههای بارز این بحران هستند.
بحران آب امروز ایران صرفا نتیجه تغییرات اقلیمی نیست، بلکه نشانه فروپاشی حکمرانی منابع است. در نظامهای پیشرفته، مدیریت آب در هماهنگی با کاربری زمین و برنامهریزی شهری عمل میکند، اما در ایران پس از انقلاب، گسست کامل بین توسعه شهری و حکمرانی منابع شکل گرفته است.
نهادهایی چون قرارگاه خاتم با تصاحب پروژههای عظیم، سیاستگذاری را از اختیار وزارتخانههای تخصصی خارج کردهاند. شوراهای شهر و شهرداریها بهجای ایفای نقش مدیریتی مدرن، به نهادهای سیاسی و ناکارآمد بدل شدهاند، تا جایی که میتوان از «بحران حکمرانی شهری» سخن گفت.
وضعیت کنونی و پیامدها
در دوره پهلوی، سطح بالایی از عقلانیت مهندسیشده وجود داشت که ظرفیت زیستی شهرها را متناسب با منابع تثبیت میکرد. امروز اما مدلهای فاقد پیوست زیستمحیطی و اهداف صرفا سیاسی یا صنعتی بر طرحها حاکم شدهاند.
رشد افسارگسیخته جمعیت در مشهد، تبریز و تهران، تخریب اراضی سبز و جایگزینی آنها با کاربریهای تجاری و مسکونی، و بیتوجهی به الزامات اقلیم خشک، همگی از نبود طرح جامع پایدار حکایت دارد. این رویکرد برخلاف توصیههای UNDRR در زمینه شهرهای تابآور است که بر حفظ اکوسیستم شهری و سازگاری با تغییرات اقلیمی تأکید دارد.
نتیجهگیری و راه برونرفت
بحران کنونی آب در کنار فقدان الگوی توسعه در ایران، بیش و پیش از هر چیز، بحران حکمرانی و فروپاشی دولت توسعهگرا است. در حالیکه دولت پهلوی، با همه نقدها، در مسیر نهادسازی و برنامهریزی علمی گام برمیداشت، جمهوری اسلامی با ایدئولوژیککردن مدیریت و حذف تخصص، مسیر را به سمت بیابانزایی و بحرانهای زیستمحیطی هدایت کرده است.
راه برونرفت، نه در پروژههای نمایشی، بلکه در بازگشت به برنامهریزی دادهمحور، بازسازی نهادهای تخصصی، تفکیک سیاست از مدیریت فنی، و احیای عقلانیت پژوهش محور و تکنوکرات است؛ مسیری که ایران پیشتر آغاز کرده بود اما از آن منحرف شد، و بازگشت به آن امروز ضرورتی حیاتی برای بقا و امنیت سرزمینی کشور است.
برخی از راهکارهای عملی برای برونرفت از بحران در پسا جمهوری اسلامی عبارتند از:
بازسازی حکمرانی ملی آب
ادغام نهادها و تمرکز بر مدیریت یکپارچه منابع آب.
بازگشت به مدل توسعهگرای شهری
الگوبرداری از نظام برنامهریزی پهلوی و تطبیق با شرایط امروز.
تقویت تابآوری شهری
سرمایهگذاری در زیرساختهای مقاوم در برابر خشکسالی و بحران.
اقتصاد پایدار و مدیریت تقاضا
واقعیسازی قیمت آب، حمایت از فناوریهای صرفهجو و بازچرخانی.
بازسازی ظرفیت اجتماعی و ملی
آموزش عمومی، مشارکت شهروندان و تقویت اعتماد به حکمرانی
