محمود مسائلی – تنگه هرمز یکی از استراتژیکترین و حساسترین گذرگاههای دریایی جهان به شمار میرود که خلیج فارس را به دریای عمان و در نهایت به اقیانوس هند متصل میسازد. روزانه بخش قابل توجهی از صادرات نفت جهان، به ویژه نفت کشورهای حاشیه خلیج فارس، از طریق این گذرگاه انجام میگیرد. این موقعیت استراتژیک، تنگه هرمز را به نقطهای کلیدی در معادلات انرژی جهانی و رقابتهای ژئوپلیتیک تبدیل کرده است. در جمهوری اسلامی، تهدید به بستن تنگه هرمز به دفعات در واکنش به فشارهای بینالمللی یا تحریمهای اقتصادی مطرح شده است. مقامات جمهوری اسلامی این تهدید را به مثابه ابزاری برای بازدارندگی سیاسی و نظامی در نظر میگیرند، به ویژه در مواقعی که منافع حیاتی نظام از جمله صادرات نفت یا امنیت ملی در خطر احساس شود. این رویکرد، هرچند از منظر داخلی به عنوان نمادی از «ایستادگی» جلوه داده میشود، اما در سطح بینالمللی با واکنشهای نگرانکننده و گاه تهدیدآمیز روبرو شده است.
در میان شخصیتهای جمهوری اسلامی، حسین شریعتمداری مدیر مسئول روزنامه کیهان تهران و از چهرههای نزدیک به «بیت رهبری» یکی از صریحترین حامیان سیاست «بستن تنگه» به شمار میرود. او بارها در سرمقالهها و مصاحبههای خود از ضرورت «اقدام قاطع» در برابر تهدیدهای غرب سخن گفته و بستن تنگه هرمز را یک گزینه مشروع و موثر معرفی کرده است. در هفتههای اخیر، اسماعیل کوثری نماینده مجلس شورای اسلامی و چهرهای امنیتی با سابقه فرماندهی در سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و نیز بیخردانی که در جایی به نام مجلس شورای اسلامی پیوسته توهمات خود را به نمایش میگذارند، نیز بار دیگر بسته شدن تنگه هرمز را در فضای رسانهای برجسته کردهاند. اظهارات او در بستر تنشهای فزاینده منطقهای و فشارهای آمریکا و متحدانش، نشاندهنده استمرار استفاده ابزاری از این تنگه به عنوان یک اهرم ژئوپلیتیک در گفتمان رسمی جمهوری اسلامی است.
تحصیلکردههای نظام مانند محمدجواد ظریف و عباس عراقچی که اغلب از دانشگاههای معتبر خارجی فارغالتحصیل شدهاند، در مواجهه با شعارها و هیاهوهای سیاسی رهبران جمهوری اسلامی، معمولاً رویکردی محافظهکارانه اتخاذ کرده و کوشیدهاند چشم خود را بر بسیاری از ادعاهای غیرقابل دفاع ببندند. این در حالیست که هر کسی با دانشی مقدماتی در حوزهی علوم سیاسی یا حقوق بینالملل به خوبی میداند که رژیمهای حقوقی بینالمللی مشخصی بر تنگههای بینالمللی مانند هرمز یا بابالمندب حاکماند، و بستن آنها به سادگی امکانپذیر نیست. برای نمونه، محمدجواد ظریف در پاسخ به پرسشی درباره اینکه آیا بستن تنگهی هرمز جزو گزینههای ایران است یا نه، گفت: «من درباره گزینههای نظامی اظهار نظر نمیکنم؛ این موضوعی است که باید بخش نظامی دربارهاش تصمیمگیری کند.» این پاسخ نهتنها نوعی طفرهرفتن دیپلماتیک محسوب میشود، بلکه نشان میدهد حتی دیپلماتهای حرفهای نظام نیز ترجیح میدهند از ورود مستقیم به مباحثی که با اصول حقوق بینالملل تعارض دارند، پرهیز کنند.
اما پرسش اصلی همچنان باقی است: آیا واقعاً میتوان تنگههایی مانند هرمز را بست؟
رژیم حقوقی ناظر بر تنگههای بینالمللی
تنگههای بینالمللی، گذرگاههای دریایی هستند که با خطوط ساحلی کشورهای متضاد هممرز میشوند و به مناطق دریایی بزرگتر، معمولاً دریاهای آزاد، متصل میشوند. این تنگهها اغلب توسط کشورهای مختلف برای حرکت بین مناطق دریایی بزرگتر استفاده میشوند. مطابق ماده ۳۷ و ۳۸ مقاولهنامه حقوق دریاها (۱۹۸۲)، تنگههایی که برای کشتیرانی بینالمللی مورد استفاده قرار میگیرند و دو بخش از «دریای آزاد»[i] یا «منطقه انحصاری اقتصادی»[ii] را به یکدیگر متصل میکنند، تنگههای بینالمللی تلقی میشوند. زمانی که تنگه به حدی باریک باشد که بطور مثال دریای سرزمینی یکی از کشورهای ساحلی تا دریای سرزمینی کشور ساحلی روبرو امتداد یابد، تنگهای که به آن اشاره داریم بطور ویژه مطرح میشود. تعداد چنین موقعیتهایی، البته، با افزایش حداکثر عرض مجاز دریای سرزمینی از ۳ به ۱۲ مایل دریایی بطور چشمگیری افزایش یافته است. تنگه هرمز در مقوله اینگونه تنگههای بینالمللی قرار میگیرد.
در حقوق بینالملل دریاها، به ویژه بر اساس مقاولهنامه سازمان ملل درباره حقوق دریاها (۱۹۸۲)،[iii] دو مفهوم مهم «حق عبور بیضرر»[iv] و «حق عبور ترانزیت»[v] برای تنظیم تردد کشتیها از تنگههای تعریف شدهاند. این دو، با وجود شباهتهایی در ظاهر، از لحاظ حقوقی، قلمرو اعمال، محدودیتها و حقوق کشور ساحلی، تفاوتهای بنیادینی دارند. «حق عبور بیضرر»، ناظر به عبور کشتیهای خارجی از آبهای سرزمینی یک کشور (تا ۱۲ مایل دریایی از خط مبدأ ساحلی) است. این عبور در صورتی مجاز است که «بیضرر» باشد؛ یعنی عبور کشتی، صلح، نظم عمومی، یا امنیت کشور ساحلی را مختل نکند. کشتیهای عبوری، مجاز به انجام فعالیتهایی مانند رزمایش نظامی، جاسوسی، صید ماهی، آلودگی زیستمحیطی، یا توقفهای غیرضروری نیستند. به همین دلیل، کشور ساحلی در برخی شرایط میتواند این عبور را محدود یا حتی ممنوع کند. در مقابل، «حق عبور ترانزیت»، مربوط به تنگههای بینالمللی است؛ یعنی گذرگاههای آبی باریکی که دو بخش از دریای آزاد یا منطقه انحصاری اقتصادی را به یکدیگر متصل میکنند. نمونههایی از این تنگهها شامل تنگه هرمز، جبلالطارق، بابالمندب و مالاکا هستند. عبور از این تنگهها تحت رژیم عبور ترانزیت، از آزادی و شمول بیشتری برخوردار است. بر اساس این حق، کشتیها و هواپیماها اعم از نظامی یا غیرنظامی مجاز به عبور پیوسته، سریع و بدون مانع هستند. کشور ساحلی نمیتواند عبور را متوقف کند، مگر در موارد بسیار محدود و بر اساس اصول مجاز و مورد قبول بینالمللی. منظور این است که کشور ساحلی نمیتواند به میل خود موانعی را بر سر راه آزادی کشتیرانی از طریق این تنگهها به وجود آورد.
این موضوع به توضیح بیشتری نیاز دارد. در حالی که «حق عبور بیضرر» از دریای سرزمینی معمولاً به منظور اجازه ادامه ترانزیت کشتیهای خارجی از چنین تنگههای باریکی اعمال میشود، این حق ممکن است در صورتی که «عبور بیضرر» نباشد متوقف شود و حتی ممکن است بطور کامل به نفع امنیت کشور ساحلی به حالت تعلیق درآید. علاوه بر این، برخی تنگهها ممکن است از آبهای داخلی یک کشور عبور کنند، که در اینصورت هیچگونه حق عمومی عبور بیضرر مشابه با دریای سرزمینی وجود ندارد. بنابراین، موانع احتمالی دریانوردی از طریق تنگههای بینالمللی میتواند منجر به مداخله کشور ساحلی در بخشهایی از آبهای داخلی یا دریای سرزمینی آن شود که بخشی از یک تنگه بینالمللی را تشکیل میدهند. اما در مورد تنگههایی که عرضی کمتر از ۲۴ مایل دریایی میان دو کشور طرفین تنگه دارند (برای هرکدام کمتر از ۱۲ مایل دریایی) مانند تنگه هرمز، «حق عبور ترانزیت» به رسمیت شناخته شده است که به موجب آن کشور ساحلی نمیتواند مخل رفت و آمد آزاد کشتیها شود. یکبار دیگر این تفاوتها را مرور میکنیم:
- «حق عبور بیضرر» محدودتر، محافظهکارانهتر و تحت کنترل بیشتر کشور ساحلی است. (در مورد تنگههایی که عرض آنها بیشتر از ۲۴ مایل دریایی است)
- « حق عبور ترانزیت» آزادی گستردهتری برای تردد دریایی تضمین میکند و اصولاً غیرقابل منع است. وضعیت حقوقی تنگه هرمز در این ارتباط تعریف میشود.
یک مثال بهتر میتواند موضوع را روشن سازد. «تنگه کورفو»[vi] آبراهی باریک و استراتژیک است که در شمال غربی یونان واقع شده و «جزیره کورفو» را از ساحل آلبانی جدا میکند. این تنگه بخشی از دریای یونان است و به دریای آدریاتیک میپیوندد. به دلیل موقعیت جغرافیاییاش، تنگه کورفو مسیر عبور مهمی برای کشتیهایی است که از دریای مدیترانه وارد دریای آدریاتیک (و برعکس) میشوند. تنگه برای مدت طولانی توسط بریتانیا و سایر کشورها برای عبور از یک منطقه مدیترانه به منطقه دیگر مورد استفاده قرار میگرفت. با این حال، آلبانی «حق کنترل ترانزیت» از طریق این منطقه را برای خود محفوظ میداشت. آلبانی در وضعیت جنگ با یونان بود و بطور طبیعی تنشهای قابلتوجهی میان آلبانی و بریتانیا بر سر حق عبور از این تنگه ایجاد شد.
در طی یکی از این عبورها، کشتیهای جنگی بریتانیا در آبهای سرزمینی آلبانی در میدان مین مورد اصابت قرار گرفتند. منبع میدان مین نامشخص بود و هیچ مدرک روشنی مبنی بر اینکه آلبانی آن را ایجاد کرده باشد، وجود نداشت. نیروی دریایی بریتانیا به دنبال این حادثه به پاکسازی مینها پرداخت. سپس، بریتانیا علیه آلبانی در دادگاه دادگستری بینالمللی شکایت کرد و درخواست جبران خسارتهای واردشده به کشتیها و اتباع خود را (به دلیل انفجار مینها ۴۴ نفر کشته شده بودند) مطرح ساخت. آلبانی نیز با ادعای نقض حاکمیت خود از طریق عبور کشتیها و عملیات مین روبی که توسط نیروی دریایی بریتانیا در آبهای سرزمینی آن انجام شده بود، پاسخ داد.
دادگاه بجای اینکه آلبانی را مستقیماً مسئول خسارات ناشی از مینها بداند، به دلیل کوتاهی آلبانی در عدم دقت کافی برای تضمین استفاده مناسب از قلمرو خود در چنین شرایطی، دستور پرداخت غرامت به بریتانیا را صادر کرد. علاوه بر این، دادگاه بطور مشخص، اعلام کرد که کشتیهای خارجی، از جمله کشتیهای جنگی، «حق عبور بیضرر» از تنگههای بینالمللی را بدون نیاز به مجوز قبلی کشور ساحلی دارند. با این حال، کشور ساحلی همچنان حق تنظیم مقررات عبور بیضرر را حفظ میکند، مشروط بر اینکه چنین مقرراتی نیاز به مجوز قبلی نداشته باشد.[vii]
هفت ماه بعد کمیسیون حقوق بینالملل سازمان ملل، این نهاد کار خود را برای تدوین چارچوبهای حقوقی مرتبط با رژیم آبهای آزاد و دریای سرزمینی آغاز کرد. یکی از نخستین دستاوردهای این تلاش، تهیه پیشنویسی درباره وضعیت حقوقی تنگههای بینالمللی بود. در این پیشنویس تأکید شده بود که «هیچگونه تعلیق یا مانعی نباید در مسیر عبور بیضرر کشتیهای خارجی از تنگههایی که معمولاً برای ناوبری بینالمللی میان دو بخش از آبهای آزاد مورد استفاده قرار میگیرند، اعمال شود.» واژهی کلیدی «معمولاً» که در این جمله آمده، درواقع حاصل پیشنهاد نماینده شوروی (حکومت وقت روسیه) بود و هدف آن محدود کردن دامنه الزامآور این قاعده برای جلوگیری از سوء استفادههای احتمالی بود؛ در حالی که نماینده ایالات متحده با این پیشنهاد مخالفت کرد، زیرا آن را موجب تضعیف اصل آزادی عبور و ناوبری بینالمللی میدانست. این اختلاف نظر، بازتابی از تنشهای دوران جنگ سرد بود که حتی در قالبهای حقوقی و واژگان به ظاهر فنی نیز بروز پیدا میکرد.
حال بر میگردیم به همان پرسش پیشین: آیا میتوان تنگه هرمز را بست؟
پاسخ منفی است. به دور از سروصداهای تبلیغاتی و هیاهوها، رژیم حقوقی ناظر بر تنگههای بینالمللی– به ویژه تنگههایی مانند تنگه هرمز که عرضی کمتر از ۲۴ مایل دریایی دارند– هر نوع ممانعت بر سر آزادی کشتیرانی بینالملل را نقض تعهدات بینالملل کشور ساحلی میداند. حتی کشورهایی مانند ایران که مقاولهنامه ملل متحد در مورد حقوق دریاها را امضا کرده اما آن را تصویب نکردهاند، موظف هستند آزادی کشتیرانی از تنگه هرمز را تضمین کنند.
البته استثناهایی وجود دارد. در مواردی که امنیت ملی کشور ساحلی بطور جدی تهدید شود (مثلاً در شرایط جنگی)، ممکن است آن کشور بطور موقت محدودیتهایی را اعمال کند. اما حتی در این شرایط هم:
۱. باید به اصول تناسب و ضرورت پایبند باشد؛
۲. نباید بطور کلی و دائمی عبور را ممنوع کند؛
۳. مسئول پیامدهای بینالمللی این اقدام خواهد بود.
بهعنوان یک نتیجهگیری کوتاه، تنگههای بینالمللی، به ویژه تنگههایی مانند هرمز، بر پایهی قواعد حقوق دریاها، از نظامی نسبتاً سختگیرانه برای تضمین آزادی کشتیرانی برخوردارند. اقدام به بستن چنین تنگههایی برخلاف این اصول بوده و تعهدات بینالمللی کشور ساحلی را نقض میکند، و در اینصورت جامعه بینالمللی با کشور خاطی برخورد میکند.
امیدوارم مقاماتی که ناگهان یکشبه میهندوست شدهاند و چند روز است در رسانههای جمعی دم از ایران و میهن میزنند، این نوشتار را بیطرفانه ملاحظه کرده و به آغوش مردم و میهن برگردند.
*دکتر محمود مسائلی استاد بازنشسته روابط و حقوق بینالملل، دانشگاههای آتاوا و کارلتون و دبیرکل اندیشکده بینالمللی نظریههای بدیل با مقام مشورتی دائم نزد ملل متحد
[i] The High Seas
[ii] Exclusive Economic Zone
[iii] The United Nations Convention on the Law of the Sea (1982).
[iv] Innocent Passage
[v] Transit Passage
[vi] Corfu Case
[vii] Corfu Channel Case (United Kingdom v. Albania), 1949.
