محمود مسائلی – در یکی از جلسات پایانی کلاس آموزشی حقوق دیپلماتیک، یکی از شرکتکنندگان پرسشی را مطرح کرد که از منظر عملی و حقوقی تأملبرانگیز بود: آیا در «ساعت صفرِ فروپاشی» میتوان سفارتخانهها و کنسولگریها را تحت کنترل درآورد تا از نابودی اسناد، امحای مدارک یا تاراج اموال باارزش توسط مأموران جلوگیری شود؟ به گفته وی، کارگروههایی از ایرانیان در کشورهای مختلف، از جمله بریتانیا، آلمان و فرانسه– و شاید فراتر– در حال شکلگیری هستند تا در صورت وقوع چنین وضعیتی، با ورود به نمایندگیهای دیپلماتیک جمهوری اسلامی، کنترل آنها را در دست گیرند.
پاسخ به این پرسش از منظر حقوق دیپلماتیک، منفی است. مطابق با قواعد حقوق بینالملل، به ویژه کنوانسیون وین درباره روابط دیپلماتیک (۱۹۶۱)، مسئولیت حفاظت از اماکن دیپلماتیک بر عهده دولتِ پذیرنده است– حتی در شرایطی همچون وقوع انقلاب در کشور فرستنده، شکلگیری جنگ داخلی، یا فروپاشی ساختار سیاسی آن کشور و یا کشور فرستنده.
دولت میزبان، طبق ماده ۲۲ کنوانسیون مربوطه، مکلف است از هرگونه تعرض، ورود غیرمجاز، آسیب، یا بیاحترامی به این اماکن جلوگیری کند؛ خواه مأموریت دیپلماتیک هنوز فعال باشد، خواه تعطیل شده باشد.
نوشتار پیشِ رو، به بررسی و تبیین همین اصول حقوقی پرداخته و جایگاه مصونیت اماکن دیپلماتیک در شرایط بحرانی را از منظر حقوق بینالملل عمومی مرور میکند.
مقاولهنامه روابط دیپلماتیک
این مقاولهنامه که اصلیترین سند حقوقی الزامآور برای کشورهای عضو است، در ماده ۲۲ ویژگیهای ساعت صفر فروپاشی نظام سیاسی کشور فرستنده و رابطه آن با وضعیت نمایندگیهای دیپلماتیک آن کشور را در طی سه بخش توضیح داده است:
ماده ۲۲- الف) «محلهای مأموریت غیرقابل تعرض میباشند. مأموران دولت پذیرنده تنها با رضایت رئیس مأموریت میتوانند وارد این اماکن شوند».
این بند یکی از مهمترین اصول حمایت از مأموریتهای دیپلماتیک است و در حقوقی عرفی ریشه دارد. به این موجب بند سفارتخانهها و دیگر اماکن رسمی یک مأموریت دیپلماتیک در کشور میزبان «غیرقابل تعرض» هستند. منظور این است که نیروهای پلیس، ارتش یا هر مقام رسمی دولت میزبان حق ورود به سفارت یا کنسولگری را ندارند، مگر آنکه رئیس مأموریت (مثلاً سفیر) شخصاً رضایت داده باشد. اصل «غیرقابل تعرض بودن» محل ماموریت دیپلماتیک (به همراه ماموران دیپلماتیک) که نوعی مصونیت برای انجام وظایف دیپلماتیک به حساب آمده و در حقوق بینالملل پذیرفته شده است، تضمین میکند که دولت میزبان نتواند به بهانههایی مانند بازرسی، تعقیب مجرم، یا حفظ نظم عمومی وارد اماکن دیپلماتیک شود، مگر با اجازه صریح دیپلمات ارشد.
فرض کنید فردی متهم به جرمی در کشور میزبان (مثلاً فرانسه) وارد سفارت کشور دیگری (مثلاً سفارت ایران در پاریس) میشود و درخواست پناه میدهد. در این شرایط، پلیس فرانسه حتی اگر بداند آن فرد در داخل سفارت است، حق ورود ندارد، مگر اینکه سفیر ایران اجازه ورود دهد. حتی در موارد اضطراری (مثلاً آتشسوزی یا وقوع جرم در داخل سفارت)، بدون رضایت رئیس مأموریت، ورود مأموران دولتی ممنوع است.
این اصل سه هدف بنیادین پذیرفته شده در حقوق بینالملل را دنبال میکند که از نقطه نظر حقوق قراردادی حاکمیت کشورها بالاترین درجه اهمیت را در حقوق دیپلماتیک را دارد. هدف اول حفظ استقلال سیاسی کشور فرستنده، هدف دوم، جلوگیری از سوء استفادههای احتمالی توسط کشور میزبان، و هدف سوم ایجاد فضای امن برای انجام وظایف دیپلماتیک بدون دخالت خارجی است. سه اصل مورد نظر، درواقع، تامینکننده «ضرورت کارکردی»ماموریت دیپلماتیک بهموجب مقاولهنامه یاد شده است. مقاولهنامه وین درباره روابط دیپلماتیک در مقدمه خود به روشنی رویکرد عملکردی را تأیید میکند: «با درک اینکه هدف این امتیازات و مصونیتها بهرهمندی افراد نیست، بلکه تضمین عملکرد کارآمد مأموریتهای دیپلماتیک بهعنوان نمایندگان کشورهاست». مقاولهنامه در ادامه این تصدیق عملکری مصونیتها، یادآوری میکند که چنین تصدیقی توسط عرف بینالمللی– که خود در فلسفه حقوق طبیعی ریشه دارد– اعتبار پیدا میکند.
نظریه «ضرورت عملکردی»، رایجترین مبنای توجیه مصونیت دیپلماتیک است و بر این اصل استوار است که هدف از مصونیت، تضمین انجام مؤثر و بدون مزاحمت وظایف دیپلماتیک است، نه حمایت شخصی از دیپلمات. بر اساس این نظریه، مصونیت به منزلهی یک توافق قراردادی بین کشورها در نظر گرفته میشود که برای تضمین حسن انجام مأموریتهای دیپلماتیک، دیپلمات را از صلاحیت قضایی کشور میزبان خارج میکند. این مصونیت، امکان فعالیت بدون نگرانی از تعقیب قضایی را برای دیپلمات فراهم میسازد و بیشتر جنبهی ابزاری برای کارآمدی روابط بینالملل دارد تا یک حق فردی. بر این اساس، دولت پذیرنده موظف است از محلهای دیپلماتیک که لازمه انجام وظایف مربوطه میباشند حفاظت به عمل آورد.
در قضیهای که در دادگاه بینالمللی دادگستری با عنوان «فعالیتهای مسلحانه در خاک کنگو» مطرح شد، این ضرورت کارکردی و وظیفه دول پذیرنده در قبال آن تصدیق شد. اوگاندا ادعا کرد که جمهوری دموکراتیک کنگو در سال ۱۹۹۸ در سه نوبت، یعنی در ماههای اوت، سپتامبر و نوامبر، به اماکن دیپلماتیک اوگاندا در شهر کینشاسا حمله کرده و سپس آنها را اشغال کرده است. دادگاه پس از بررسی شواهد و مدارک موجود، به این نتیجه رسید که حملات مورد ادعا واقعاً رخ دادهاند و شواهد کافی برای اثبات آنها وجود دارد. بر اساس این نتیجهگیری، دادگاه کنگو را مسئول نقض ماده ۲۲ کنوانسیون وین دانست؛ مادهای که تأکید میکند اماکن دیپلماتیک باید مصون از تعرض بوده و دولت میزبان حق ورود، حمله یا اشغال آنها را بدون رضایت رئیس مأموریت ندارد.[i] این رأی دادگاه نشاندهنده آن است که حتی در شرایط درگیری نظامی یا تنش سیاسی، دولتها موظفاند به مصونیت اماکن دیپلماتیک احترام بگذارند و هرگونه نقض این اصل، مسئولیت بینالمللی برای آنها به همراه دارد.
شایان ذکر است که این وظیفه دولت پذیرنده «مطلق» است. مطلق بودن اصل مصونیت به این معناست که بنا به متن مقاولهنامه، هیچ استثنایی صریح برای ورود به مأموریت بدون رضایت رئیس مأموریت پیشبینی نشده است، حتی در مواقع اضطراری. بحثهایی در حقوق بینالملل دربارهٔ زمان آغاز مصونیت، مفهوم استفاده عملی از مأموریت، یا اطلاع قبلی وجود دارد؛ اما اصل کلی بر این است که اماکن مأموریت باید از مصونیت برخوردار باشند و کشور میزبان موظف به محافظت جدی از آنها است. این وظیفه مطلق دولت پذیرنده در دادگاههای ملی بارها مورد استناد قرار گرفته، به ویژه در مواردی که بحث صلاحیت دادگاهها در دعاوی مدنی یا کیفری، یا پذیرش ادله مطرح بوده است. بیشتر این دعاوی به تفسیر بندهای خاصی چون استثناهای مصونیت، معنای «مقیم دائم»، حفاظت از حسابهای بانکی سفارتها، و تعادل میان حرمت اماکن دیپلماتیک و آزادی بیان و تجمع مربوط میشوند، بدون آنکه نقضهای اساسی کنوانسیون باشند.
همچنین، این کنوانسیون مبنای تدوین معاهدات بعدی مانند کنوانسیون ۱۹۶۳ روابط کنسولی و کنوانسیون ۱۹۶۹ مأموریتهای ویژه قرار گرفته است، گرچه در مورد اخیر، به دلیل نادیده گرفتن تفاوت مأموریتهای دائم و ویژه، حمایت گستردهای کسب نکرده است. از مفاد این کنوانسیون همچنین در تعیین وضعیت حقوقی سازمانهای بینالمللی، نیروهای نظامی یا مأموریتهای غیرنظامی استفاده میشود. حتی در کنوانسیون ۲۰۰۴ سازمان ملل درباره مصونیت قضایی دولتها نیز به آن ارجاع شده است، چرا که مصونیت دولتی و دیپلماتیک از لحاظ حقوقی بهم پیوستهاند. در مورد مقامات عالیرتبه مانند رؤسای کشور یا وزرا، کنوانسیون وین به عنوان راهنما و حداقل استاندارد پذیرفته شده است.[ii]
ماده ۲۲- ب) «دولت پذیرنده موظف است اقدامات لازم و مناسب را برای محافظت از محلهای مأموریت در برابر هرگونه ورود غیرمجاز یا خسارت، و همچنین جلوگیری از هرگونه اخلال در آرامش مأموریت یا خدشهدار شدن حیثیت آن به عمل آورد».
بر اساس این بند از ماده ۲۲ مقاولهنامه، دولت پذیرنده- یعنی کشوری که سفارت یا کنسولگری یک دولت خارجی در قلمرو آن مستقر است ـ موظف است همه اقدامات لازم و مناسب را برای حفاظت از محل مأموریت دیپلماتیک انجام دهد. این حفاظت باید به گونهای باشد که از هرگونه ورود غیرمجاز به محل مأموریت جلوگیری شود؛ از جمله ورود بدون اجازه از سوی افراد عادی یا حتی نیروهای انتظامی. دولت پذیرنده همچنین باید از وارد آمدن هرگونه خسارت فیزیکی به ساختمان، تجهیزات یا اموال مأموریت جلوگیری کند. افزون بر این، موظف است آرامش و نظم پیرامون مأموریت را حفظ کرده و از هرگونه مزاحمت یا اخلال در فعالیتهای آن جلوگیری نماید. یکی دیگر از وظایف دولت میزبان، صیانت از حیثیت و اعتبار مأموریت دیپلماتیک است؛ به این معنا که باید مانع اقداماتی شود که ممکن است موجب توهین، تحقیر یا خدشهدار شدن آبروی مأموریت شوند؛ حتی اگر چنین رفتارهایی از سوی معترضان یا تجمعکنندگان صورت گیرد.
اگر سفارت یک کشور، مثلاً سفارت بریتانیا، در کشور دیگری مانند ایران مستقر باشد، ایران به عنوان کشور پذیرنده موظف است اقدامات لازم را برای محافظت از آن انجام دهد. به این معنا که نباید اجازه دهد هیچ فرد غیرمجاز، از جمله افراد عادی یا حتی نیروهای دولتی، بدون اجازه وارد سفارت شود. اگر تجمع یا تهدیدی علیه سفارت شکل گرفت، ایران باید به سرعت نیروهای امنیتی برای محافظت از آن اعزام کند. همچنین اگر در اطراف سفارت رفتاری توهینآمیز یا تحقیرآمیز نسبت به پرچم بریتانیا یا کارکنان سفارت رخ دهد، دولت ایران باید واکنش نشان دهد و مانع چنین اقداماتی شود. حفظ آرامش اطراف سفارت نیز از دیگر وظایف دولت میزبان است تا کارکنان سفارت بتوانند بدون مزاحمت، وظایف دیپلماتیک خود را انجام دهند.
چند نمونه واقعی میتواند وظیفه دولت پذیرنده در قبال حفاظت از اماکن دیپلماتیک را به خوبی نشان دهد. در سال ۲۰۱۱، سفارت بریتانیا در تهران مورد حمله گروهی از افراد قرار گرفت که گفته میشد از سوی نهادهای حکومتی حمایت میشدند. معترضان وارد ساختمان سفارت شدند و خساراتی به آن وارد کردند. بر اساس مفاد کنوانسیون وین، ایران به دلیل قصور در انجام وظیفهاش برای محافظت از محل مأموریت دیپلماتیک، متهم شناخته شد. نخستوزیر وقت بریتانیا، دیوید کامرون، این ناکامی ایران در دفاع از سفارت را یک رسوایی خواند و هشدار داد که این اقدام پیامدهای جدی خواهد داشت. او تصرف سفارت در تهران را «وحشیانه و غیرقابل توجیه» توصیف کرد. در واکنش به این رویداد، دولت بریتانیا اعلام کرد که تمامی مؤسسات مالی این کشور از انجام هرگونه معامله با نهادهای مالی ایرانی، از جمله بانک مرکزی ایران، منع میشوند. این اقدام، بخشی از موج جدید تحریمهای غرب علیه ایران بود.
مثال روشنتری از وظیفه دولت پذیرنده را میتوان در موقعیتهایی یافت که گروهی از افراد در مقابل سفارتخانهای در کشور میزبان تجمع میکنند، شعار میدهند یا حتی تلاش میکنند به آن خسارتی وارد کنند. یکی از شرکتکنندگان در کلاس حقوق دیپلماتیک نقل میکرد که گروهی از ایرانیان، با عنوان مدافعان حقوق بشر، با یک وسیله نقلیه در مقابل محل نمایندگی دیپلماتیک جمهوری اسلامی ایران در لندن تجمع کرده و علیه حکومت ایران شعارهایی سر دادهاند. گفته میشود که پلیس وارد عمل شده و آنها را متفرق کرده است. پرسشی که برای برخی از هموطنان ناآگاه ممکن است پیش بیاید این است که چرا پلیس مانع ادامه فعالیت آنها شده است؛ حتی ممکن است این اقدام پلیس را مغایر با آزادی بیان یا حق برگزاری تظاهرات مسالمتآمیز تلقی کنند. پاسخ این پرسش را میتوان در بند (ب) ماده ۲۲ کنوانسیون وین یافت: هرچند آزادی بیان و تظاهرات مسالمتآمیز اصولی پذیرفتهشده در دموکراسیها هستند، اما این آزادیها نباید در برابر سفارتخانهها به گونهای اعمال شوند که موجب مزاحمت، تهدید یا بیاحترامی به مأموریت دیپلماتیک شوند. بر این اساس، پلیس موظف است تجمعکنندگان را در فاصلهای معقول از سفارت نگه دارد و از هرگونه اقدام خشونتآمیز یا توهینآمیز نسبت به اماکن دیپلماتیک جلوگیری کند.
بنابراین، مصونیت دیپلماتیک (یا اصل عدم تعرض) از دو جنبه مورد تأکید قرار گرفته است. نخست، دولت پذیرنده باید اطمینان حاصل کند که مأموران وابسته به خود، به هیچ وجه مصونیت اماکن مأموریت دیپلماتیک را نقض نکنند. دوم، این دولت موظف است تمامی اقدامات لازم و مناسب را برای محافظت از اماکن مأموریت در برابر هرگونه ورود غیرمجاز، خسارت احتمالی و نیز جلوگیری از هر نوع اخلال در نظم، آرامش یا لطمه به شأن و حیثیت مأموریت به عمل آورد.
ماده ۲۲ – بند ج) «محلهای مأموریت، اثاثیه و سایر اموال موجود در آن و وسایل نقلیه مربوط به مأموریت از بازرسی، مصادره، توقیف یا اجرای حکم مصون هستند». این بند مقرر میدارد که محلهای مأموریت، اثاثیه، سایر اموال موجود در آن و وسایل نقلیه مربوط به مأموریت از بازرسی، مصادره، توقیف یا اجرای حکم مصون هستند. به بیان دیگر، هیچیک از اموال فیزیکی مرتبط با مأموریت دیپلماتیک، از جمله ساختمان سفارت، تجهیزات داخلی، اسناد، یا حتی ماشینهای دارای پلاک دیپلماتیک، نمیتوانند توسط مقامات کشور میزبان مورد بازرسی، ضبط، توقیف یا اجرای حکم قضایی قرار گیرند، حتی اگر اتهامی علیه مأموریت یا کارکنان آن مطرح شده باشد. برای مثال، اگر ماشینی متعلق به سفارتخانهای در کشور میزبان در یک حادثه رانندگی دخیل باشد یا مشکوک به حمل کالای غیرقانونی شود، پلیس بدون رضایت سفارت اجازه بازرسی یا توقیف آن را ندارد. همچنین در صورت بروز اختلاف مالی، دادگاههای محلی نمیتوانند اموال یا اثاثیه سفارت را توقیف یا مصادره کنند. این مصونیت به منظور حفظ استقلال، امنیت و بیطرفی کامل مأموریت دیپلماتیک در کشور میزبان و جلوگیری از هرگونه فشار یا دخالت احتمالی در امور آن در نظر گرفته شده است.
دو توصیه کوتاه
• اگرچه حقوق دیپلماتیک، مصونیت مطلق مأموران، اماکن، اثاثیه و سایر اموال دیپلماتیک را تضمین میکند و کشورها را نسبت به رعایت آن متعهد میسازد، اما در چارچوب همین حقوق و بطور کلی در حقوق بینالملل ابزارها و ظرفیتهای مؤثری وجود دارد که میتوان از آنها برای اعمال فشار بر دولتهای ناقض تعهدات بینالمللی و جلوگیری از سوء استفادههای دیپلماتیک بهره برد.[iii]
• پیشنهاد میشود فعالان و تحلیلگران سیاسی به این واقعیت توجه داشته باشند که کنش سیاسی در خلأ ساختارهای بینالمللی و بدون درک قوانین حاکم بر آنها نمیتواند موفقیتآمیز باشد. اقدام سیاسی، در ذات خود، نیازمند آگاهی و تسلط بر روابط و حقوق بینالملل است. از این رو، انتخاب نامها و عناوین گوناگون از سوی گروههای مختلف، که عمدتاً در چارچوب کلیگوییهایی با عنوان «حقوق بشر» قرار میگیرند، به تنهایی نمیتواند ضامن موفقیت کنش سیاسی باشد. حتی در برخی موارد، اینگونه اقدامات میتوانند با ایجاد هیاهویی فاقد پشتوانه علمی، به جنبش رهاییبخش مردم آسیب برسانند. دستیابی به دانش و درک درست از مناسبات جهانی، شرطی ضروری و اجتنابناپذیر برای اقدام سیاسی مؤثر و پایدار است.
[i] Case concerning Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda) (I.C.J. Reports 2005)
[ii] Eileen Denza, Vienna Convention on Diplomatic Relations, United Nations Audiovisual Library of International Law
[iii] در دوره آموزشی یکسالهای که با عنوان ساختارهای جهانی و قوانین ناظر بر آنها به همراه تئوریها و حقوق دیپلماتیک توسط اندیشکده بینالمللی نظریههای بدیل برگزار شد، اینگونه فرصتها وابزارها با جزئیات آنها توضیح داده شدند. با وجود اطلاعرسانی کافی در مورد این دوره، کمتر مورد اعتنای گروههای سیاسی قرار گرفت.
