محمود مسائلی – در مباحث مربوط به آیندهای آزاد و دموکراتیک برای ایران، مفهوم «تمامیت ارضی» به درستی جایگاه مهمی یافته و همواره مورد تأکید قرار میگیرد. اما در این میان، عنصر حیاتی دیگری به نام «استقلال سیاسی» که به صورت بنیادی با «تمامیت ارضی» گره خورده، اغلب مورد غفلت قرار میگیرد. این دو مفهوم نهتنها مکمل یکدیگرند، بلکه در کنار هم بنیانهای اصلی «حاکمیت ملی» را شکل میدهند. تمامیت ارضی، ناظر بر جنبههای مادی کشور شامل خاک، مرزهای جغرافیایی، منابع طبیعی، و جمعیت ساکن در قلمرو ملی و متعلقات آن (خشکی، دریا و فضای هوایی) است. در مقابل، استقلال سیاسی، بُعد ناملموستر اما تعیینکنندهتری از حاکمیت را دربرمیگیرد: آزادی و توان کشور (دولت) در تصمیمگیری مستقل درباره سیاستهای داخلی و خارجی، بدون مداخله یا تحمیل اراده از سوی قدرتهای خارجی.
بنابراین، تأکید صرف بر تمامیت ارضی، بدون در نظر گرفتن استقلال سیاسی، حاکمیت کشور را به پوستهای توخالی فرو میکاهد. ممکن است کشوری تمامیت ارضی و مرزهای خود را حفظ کرده باشد، اما اگر در حوزههای کلیدی نظیر سیاست، اقتصاد، امنیت یا فرهنگ، وابسته به دیگران باشد، عملاً فاقد اختیار و اقتدار لازم برای اداره امور خویش است. این وضعیت، نوعی وابستگی ساختاری و حتی شکل مدرن استعمار به شمار میآید. از سوی دیگر، استقلال سیاسی به کشور امکان میدهد که آزادانه درباره مسیر توسعه، هویت فرهنگی، الگوی اقتصادی، و روابط بینالمللی تصمیمگیری کند. در فقدان این استقلال، منافع ملی قربانی منافع فراملی خواهد شد.
از منظر توسعه نیز، استقلال سیاسی پیششرطی غیرقابل اغماض برای دستیابی به توسعه پایدار و عدالتمحور است. وابستگی سیاسی، ناگزیر به وابستگی اقتصادی، فناوری و حتی نظامی منتهی میشود؛ وضعیتی که در آن، اولویتهای ملی نمیتوانند به درستی دنبال شوند و برنامههای کلان کشور تابع دیکتههای بیرونی میشوند. بر این اساس، کشوری که از استقلال سیاسی برخوردار است، میتواند در نظام بینالملل نقش فعال و مستقل ایفا کند؛ صدای خود را در سازمانهایی مانند سازمان ملل و مجامع منطقهای بلند کند، و از منافع خویش دفاع نماید. در غیر اینصورت، صرفاً به بازیگری تابع و حاشیهای تبدیل خواهد شد.
این دو اصل بنیادین، یعنی «تمامیت ارضی» و «استقلال سیاسی»، پس از جنگ جهانی دوم بطور رسمی وارد گفتمان حقوق بینالملل شدند. منشور سازمان ملل متحد در ماده ۲، بند ۴ صراحتاً اعلام میکند: «تمامی اعضا در روابط بینالمللی خود باید از تهدید یا توسل به زور علیه “تمامیت ارضی” یا “استقلال سیاسی” هر کشوری، یا به هر نحو دیگر که با اهداف ملل متحد مغایرت داشته باشد، خودداری کنند». این اصل، نهفقط پاسدار مرزهای فیزیکی کشورها، بلکه حافظ حق ملتها برای تعیین سرنوشت و اداره آزادانه امورشان است.
هدف اصلی این نوشتار توضیح رابطه غیرقابل گسست میان «تمایت ارضی» و «استقلال سیاسی» به عنوان شروط اجتناب ناپذیر استقلال سیاسی و حاکمیت ملی است. هدفی فرعی نیز در نظر میباشد و آن این است که میهن دوستان با حسایست این رابطه و پیوند را در نظر بگیرند تا در ادای دین نسبت به میهن دلبند دربند دچار غفلت نشوند. آیندگان نسبت به این یادآوری قضاوت خواهند کرد.
تمامیت ارضی همراه با استقلال سیاسی
به عنوان یک اصل حقوقی بینالملل مفهوم تمامیت ارضی تا بدانجا اهمیت دارد که بدون آن اساسا نمیتوان کشور را تصور و توصیف کرد. درحقیقت، تمامیت ارضی مانند فضا یا ظرفی است که در آن حاکمیت ملی قابل اطلاق و اعمال است. بدون تمامیت ارضی اصول حقوقی حاکمیت و صلاحیت خدشه ناپذیر ملی امکان تعریف ندارند، مگر در موارد خاص و استثنایی مانند زمانی که دولتهایی در تبعید قرار میگیرند. علمای حقوق بینالملل نیز اتفاق نظر دارند که از قرن ۱۹ به بعد، حاکمیت ارضی بعنوان اصلی معرفی شده است که به دولتها «حق تمامیت یا مصونیت از تعرض» اعطا میکند. «آ. و. هفتِر» یکی از اولین آن علمای حقوق است که در رسالهای به نام حقوق بینالملل اروپایی معاصر، این اصل را که هر دولت حق دارد تمامیت و مصونیت سرزمین خود تثبیت کند، مورد تصدیق قرار داد. مشاهده میشود که در نزد او مفهوم تمامیت ارضی با مصونیت – یعنی استقلال داشتن – آمیخته است. «هیچ حکمی نمیتواند فراتر از مرزکشور دیگر فعالیت کند؛ هیچ نهاد قانونی نمیتواند در قلمرو دیگر کشورها به وظایف خود بپردازد».[i]
در معاهده پاریس ۱۸۵۶، اصل «تمامیت ارضی» بطور مشخص در مادهٔ هفتم تصریح شده است. این ماده بیان میکند که قدرتهای امضاکننده موظفاند «احترام به استقلال سیاسی و تمامیت ارضی امپراتوری عثمانی را تضمین کرده و هر گونه اقدامی که منجر به نقض آن شود را به عنوان مسئلهای با اهمیت عمومی تلقی کنند».[ii] جالب آنکه در این معاهده، استقلال سیاسی حتی بر تمامیت ارضی تقدم یافته است که نکتهای بسیار قابل تأمل است. استقلال سیاسی به معنای توانایی دولت در اداره امور داخلی و خارجی خود بدون دخالت بیگانگان است، در حالی که تمامیت ارضی به حفاظت از مرزهای فیزیکی کشور اشاره دارد. در آن زمان، کشورهای غربی بیشتر نگران نفوذ سیاسی روسیه در دربار عثمانی، نفوذ مذهبی در مناطق ارتدکس و تسلط بر سیاستگذاری عثمانی بودند؛ بنابراین، پیشگیری از دخالت سیاسی در اولویت قرار گرفت. در واقع، قدرتهای اروپایی نیمه قرن نوزدهم، تمامیت ارضی را تابع و وابسته به استقلال سیاسی میدانستند؛ به این معنا که اگر دولتی از نظر سیاسی مستقل نباشد، حفاظت از مرزهای آن نیز بیمعنا خواهد بود.
تمامی این رویکردهای حقوقی و اسناد بینالمللی بر این نکته تأکید دارند که اصل «تمامیت ارضی»، بدون اتکا و وابستگی به اصل «استقلال سیاسی»، قادر نیست معنای واقعی و کارکرد بنیادین خود را به درستی ایفا کند. از همین روی، در فرآیندهای نهادینهسازی رژیمهای حقوقی بینالمللی، رابطهی متقابل و تقویتکنندهی این دو اصل، به یکی از کانونهای اصلی توجه مبدل شد. برای نمونه، سخنرانی «چهارده اصل» که رئیسجمهور ایالات متحده آمریکا، وودرو ویلسون، در ۸ ژانویه ۱۹۱۸ در نشست مشترک مجلس نمایندگان و مجلس سنا، این وابستگی متقابل را به شیواترین شکل ممکن یادآوری نمود. ویلسون در اصل چهاردهم سخنرانیاش پیشنهاد کرد که صلح جهانی باید بر مبنای توافقات مشخص و الزامآور استوار باشد؛ توافقاتی که «تضمینهای متقابل برای استقلال سیاسی و تمامیت ارضی همه کشورها، اعم از بزرگ و کوچک» فراهم کند[iii]. در تاکید بر این وابستگی، ویلسون حفظ استقلال سیاسی را بعنوان پیشوند بر تمامیت ارضی در نظر میگیرد. ویلسون بر این باور بود که برقراری عدالت در روابط بینالملل تنها از مسیر احترام به حاکمیت و برابری کشورها – یعنی احترام به استقلال سیاسی – میگذرد. در حقیقت، تمامیت ارضی و استقلال سیاسی اصولی هستند که حاکمیت ملی کشورها را تضمین نموده و از بروز توسعه طلبی کشورهای متجاوز جلوگیری میکند. این وابستگی متقابل میان دو اصل، بهعنوان ضامن حاکمیت ملی کشورها بعدها در میثاق جامعه ملل (۱۹۱۹) و سپس در منشور سازمان ملل متحد (۱۹۴۵) نهادینه شد و به یکی از اصول بنیادین حقوق بینالملل تبدیل گشت. میثاق جامعه ملل در ماده ۱۰ اعضای خود را متعهد میسازد که «تمامیت ارضی» و «استقلال سیاسی» موجود تمامی کشورهای عضو را در برابر هرگونه تجاوز خارجی محترم شمرده و از آنها حفاظت کنند. متن این ماده تصریح میکند: «اعضای جامعه ملل تعهد میسپارند که تمامیت ارضی و استقلال سیاسی موجود همه اعضای جامعه را در برابر تجاوز خارجی محترم شمرده و حفظ کنند».[iv]
در سالهای پس از جنگ جهانی اول، تلاشهایی جدی در سطح حقوق بینالملل آغاز شد تا پیوند درهمتنیدهی این دو اصل — یعنی «تمامیت ارضی» و «استقلال سیاسی» — به عنوان یک رژیم حقوقی منسجم به رسمیت شناخته شده و تثبیت گردد. مقاولهنامه مونته ویدیوی سال ۱۹۳۳ که بهطور کامل با عنوان «مقاولهنامه درباره حقوق و وظایف دولتها» شناخته میشود، یکی از اسناد حقوقی بینالملل است که آن پیوند را مورد تصدیق قرار داد.[v] در ماده یک، تعریف یک کشور را بیش از هرچیزی به قلمرو ارضی منوط میسازد، اما حضور یک حکومت ثابت و مستقل را به منزله روح یک ملت با آن ملازم میداند. در ماده ۳ تصریح میکند که همان قلمرو ارضی نیازمند استقلال سیاسی کشور است. «وجود سیاسی یک کشور مستقل از شناسایی آن توسط سایر کشورهاست. حتی پیش از آنکه کشوری به رسمیت شناخته شود، حق دارد از تمامیت ارضی و استقلال خود دفاع کند». اهمیت استقلال سیاسی برای تعریف از موجودیت کشور و حفاظت از آن به زبانی روشنتر در ماده ۴ مقاولهنامه یاد شده مورد تاکید قرار گرفته است. «حقوق هر کشور وابسته به قدرت آن برای تضمین اجرای آن نیست، بلکه صرفاً بر پایه موجودیت آن بهعنوان یک شخصیت حقوقی در نظام حقوق بینالملل، بر آن کشور مترتب است». ارجاع به شخصیت حقوقی در تعریف یاد شده شامل همان روح ملی است که در استقلال سیاسی تبلور یافته است.
همانطور که پیشتر اشاره شد، منشور ملل متحد با تأکید بر پیوند میان تمامیت ارضی و استقلال سیاسی در بند ۴ از ماده ۲، زمینه را برای شکلگیری اسناد حقوقی بینالمللی بعدی فراهم ساخت. این پیوند در چارچوب نظام ملل متحد، در سال ۱۹۶۰ با تصویب اعلامیه اعطای استقلال به کشورها و ملتهای مستعمره (قطعنامه ۱۵۱۴ مجمع عمومی، مصوب ۱۴ دسامبر)، به صورت رسمی گسترش یافت[vi]. این اعلامیه نهتنها استقلال سیاسی و تمامیت ارضی را در ارتباطی تنگاتنگ و متقابل قرار داد، بلکه عناصر جدیدی نیز به آنها افزود. اعلامیه تصریح میکند که نه فقط دولتها — که موجودیتهایی حقوقی و انتزاعیاند — بلکه ملتها نیز واجد حقی غیرقابل سلب برای برخورداری کامل از آزادی، اعمال حاکمیت، و تمامیت سرزمین ملی خود هستند. این همبستگی میان استقلال سیاسی و تمامیت ارضی، به ملتها این امکان را میدهد که آزادانه سرنوشت سیاسی خود را تعیین کرده و مسیر توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگیشان را بدون دخالت خارجی تعیین کرده و به اجرا درآورند.
اعلامیه «روابط دوستانه و همکاری میان کشورها بر پایه منشور ملل متحد» که در قالب قطعنامه ۲۶۲۵ مجمع عمومی سازمان ملل در سال ۱۹۷۰ تصویب شد، یکی از مهمترین اسناد تفسیری در حقوق بینالملل معاصر است که تأکید میکند کشورها باید از توسل به زور یا تهدید به آن خودداری کنند، به ویژه در مواردی که هدف از آن نقض تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی کشور دیگر باشد. [vii] این اصل، که ریشه در همان بند ۴ از ماده ۲ منشور ملل متحد دارد، تأکید میکند که «تمامیت ارضی» و «استقلال سیاسی» نهتنها عناصر کلیدی حاکمیت کشورها هستند، بلکه دو ستون اصلی در ممنوعیت تجاوز و کاربرد زور در حقوق بینالملل محسوب میشوند. در واقع، این اعلامیه نقش بنیادینی در تبیین و تقویت هنجارهای بینالمللی ایفا کرده و مبنای حقوقی محکمی برای حمایت از کشورها در برابر مداخلات خارجی، اشغال نظامی یا سلطهجویی سیاسی فراهم آورده است. «قطعنامه تعریف تجاوز» نیز این پیوند میان دو اصل را همچنان برجسته میسازد. «تجاوز عبارت است از استفاده یک کشور از نیروی نظامی علیه حاکمیت، تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی کشور دیگری، یا به هر صورت دیگری که با منشور سازمان ملل متحد ناسازگار باشد».[viii]
در خارج از مجموعه ملل متحد نیز اسناد مهمی همان پیوند را مورد تاکید قرار دادهاند. به عنوان یک نمونه، موافقتنامه نهایی هلسینکی (۱۹۷۵) – کنفرانس امنیت و همکاری در اروپا،[ix] دراصل چهارم و ششم کشورهای امضاکننده متعهد شدند تا «به تمامیت ارضی هر یک از کشورهای شرکتکننده» و همچنین «حق برخورداری از استقلال سیاسی» آنها احترام بگذارند. این سند تأکید میکند که حفظ صلح و همکاری پایدار در اروپا منوط به رعایت همزمان این دو اصل بنیادین است: تمامیت ارضی و استقلال سیاسی. این اصول به عنوان پایههای جلوگیری از درگیریهای مرزی، مداخلات خارجی، و تقویت احترام متقابل میان کشورها، به ویژه در دوران جنگ سرد و پس از آن، اهمیت ویژهای دارند.
رابطه متقابل میان اصول «تمامیت ارضی» و «استقلال سیاسی» در رویههای قضایی هم مور تایید قرار گرفتهاند. در قضیه «داوری پالماس»، بعنوان مثال، داور ماکس هوبر تصدیق میکند که «مفهوم حاکمیت در روابط میان کشورها به این معنی است که آنها استقلال دارند. این استقلال نسبت به بخشی از کره زمین، به معنای حق اعمال عملکرد حکومت در آن قطعه سرزمینی بدون دخالت دیگران است». این تعریف یکی از پایهایترین و پرارجاعترین تعاریف از مفهوم حاکمیت در حقوق بینالملل عمومی است. ماکس هوبر بهعنوان داور پرونده، تأکید میکند که «حاکمیت فقط به حضور یا ادعا محدود نمیشود، بلکه به توانایی واقعی و انحصاری یک کشور برای اعمال اقتدار در یک قلمرو خاص اشاره دارد».
دادگاه بینالمللی دادگستری در پرونده فعالیتهای نظامی و شبهنظامی در نیکاراگوا و علیه آن که در تاریخ ۲۷ ژوئن ۱۹۸۶ صادر شد، به وضوح به موضوع دقیق «تمامیت ارضی و استقلال سیاسی» پرداخت. در این رأی، دادگاه تأکید کرد که اقدام آمریکا برای مسلحکردن و آموزش گروه کنتراها، استفاده از نیروهای نظامی برای مینگذاری بنادر و تجاوز به حریم هوایی نیکاراگوا، نقض آشکار اصول «عدم مداخله» و «عدم توسل به زور» بوده و بدین ترتیب «استقلال سیاسی» و «تمامیت ارضی نیکاراگوا» را تخریب کرده است. دادگاه یادآور شد که حق حاکمیت و استقلال سیاسی نیکاراگوا… باید کاملاً محترم شمرده شده و نباید به هیچ نحو با فعالیتهای نظامی و شبهنظامی غیرقانونی اعم از مداخله خارجی، نقض شود. «بر اساس اصل حقوق بینالملل که کشورها را ملزم میکند در روابط بینالمللی خود از تهدید یا توسل به زور علیه تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی هیچ کشوری خودداری کنند».[x] این رأی نشاندهنده اهمیت عملی و حقوقی مفاهیم «تمامیت ارضی» و «استقلال سیاسی» است؛ دو مفهومی که نهتنها در اسناد بینالمللی و نظریه حقوق بلکه در رویه قضایی بینالمللی نیز به عنوان ستونهای بنیادین حاکمیت دولتی تأیید شدهاند.
یک نتیجه گیری کوتاه
در حقوق بینالملل، تمامیت ارضی و استقلال سیاسی دو اصل بنیادین و درهمتنیدهاند که شالوده مفهوم حاکمیت کشورها را تشکیل میدهند. این دو اصل بطور متقابل یکدیگر را تقویت میکنند و بدون تحقق یکی، دیگری معنا و کارایی کامل خود را از دست میدهد. تمامیت ارضی به معنای احترام به مرزهای جغرافیایی یک کشور و جلوگیری از تجزیه یا تضعیف قلمرو آن توسط دیگر کشورها است و از دخالت خارجی در سرزمین یک کشور و تغییر مرزهای آن جلوگیری میکند. استقلال سیاسی به حق یک کشور در تصمیمگیری آزادانه درباره امور داخلی و خارجی خود، بدون مداخله خارجی اشاره دارد که شامل اداره نظام سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است.
استقلال بدون تمامیت ارضی ناقص است؛ کشوری که استقلال سیاسی دارد اما بخشی از خاک آن تحت اشغال یا تهدید نظامی است، نمیتواند بطور کامل حاکمیت کند. همچنین، تمامیت ارضی بدون استقلال سیاسی بیمعناست؛ زیرا اگر کشوری از نظر ظاهری قلمروی کامل داشته باشد اما تصمیمگیریهای آن تحت نفوذ یا سلطه یک قدرت خارجی باشد، حاکمیت واقعی ندارد. این پیوند متقابل در اسناد بینالمللی کلیدی مانند منشور ملل متحد (ماده ۲ بند ۴)، قطعنامه ۲۶۲۵ مجمع عمومی سازمان ملل (اعلامیه روابط دوستانه)، قطعنامه ۱۵۱۴ (اعلامیه اعطای استقلال) به صراحت تأکید شده است. در مجموع، حقوق بینالملل استقلال سیاسی و تمامیت ارضی را نه به عنوان اصول جداگانه، بلکه به عنوان دو رکن مکمل برای تضمین حاکمیت برابر کشورها به رسمیت میشناسد و حفظ یکی بدون دیگری ناقض عدالت و نظم بینالمللی است. بنابراین، همه کسانی که با مهر میهن در دل، همواره و به درستی بر «تمامیت ارضی» تاکید دارند، شایسته است پیوند ناگسستنی «استقلال سیاسی» را درنظر داشته و از همه مهمتر بر آن تاکید کنند.
*دکتر محمود مسائلی استاد بازنشسته روابط و حقوق بینالملل، دانشگاههای آتاوا و کارلتون و دبیرکل اندیشکده بینالمللی نظریههای بدیل با مقام مشورتی دائم نزد ملل متحد
[i] Heffter, August Wilhelm, Das Europareische Völkerrecht der Gegenwart. Berlin : E.H. Schroeder, p. 58
[ii] Treaty of Paris of 1856. Paris, March 30, 1856. Peace Treaty between Great Britain, France, the Ottoman Empire, Sardinia and Russia
[iii] Wilson, W. (1918, January 8). President’s Address to Congress on War Aims and Peace Terms [Fourteen Points]. National Archives, Milestone Documents
[iv] The Covenant of the League of Nations
[v] Montevideo Convention on the Rights and Duties of States, 1933
[vi] United Nations General Assembly Resolution 1514 (XV): Declaration on the granting of independence to colonial countries and peoples (United Nations General Assembly [UNGA]) UN Doc A/RES/1514(XV), GAOR 15th Session
[vii] Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nations. UN General Assembly, 25th session, 1970
[viii] Definition of Aggression, United Nations General Assembly Resolution 3314 (XXIX)
[ix] Helsinki Final Act (1975) – Conference on Security and Co-operation in Europe (CSCE)
[x] Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Order of 10 May 1984
